当事人信息
原告彭培林，男，汉族，****年**月**日出生，住所地江西省萍乡。
委托代理人孟文静，北京来硕律师事务所 律师。
委托代理人张金达，北京来硕律师事务所 律师。
被告萍乡经济技术开发区管理委员会，住所地江西省萍乡经济技术开发区经贸大厦，社会统一信用代码12360300MB060148XR。
法定代表人刘建中，该区管理委员会主任。
委托代理人梁辉明，该区管理委员会党政办公室副主任。
委托代理人彭炼，萍乡经济技术开发区联洪村工作人员。
审理经过
原告刘彭培林因与被告萍乡经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）行政赔偿一案，向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2020年5月6日立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等文本。本院依法组成合议庭，于2020年7月17日公开开庭审理了本案。原告彭培林及其委托代理人张金达，被告开发区管委会委托代理人梁辉明、彭炼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称
原告彭培林诉讼请求：1．撤销被告作出的《行政赔偿决定书》；2.判决被告对原告两处共300平方米的宅基地房屋安置两块宅基地并赔偿损失40万元，或赔偿原告因违法强拆行为所造成的损失180万元；3．本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告的两处宅基地房屋位于萍乡。因当地建设发展储备土地的需要，被告在原告宅基地房屋所在地实施征地拆迁活动。原告为了解征地相关信息，向萍乡市国土资源局经济开发区分局依法申请政府信息公开，得知原告的宅基地房屋位于上栗县年度第十四批次城市建设用地范围内。2014年12月29日，被告将原告的两处宅基地房屋强制拆除，未给予原告合法合理的安置补偿。原告遂于2018年10月10日向被告邮寄《征地拆迁安置与补偿申请书》，要求被告对原告两处共300平方米的宅基地房屋安置两块宅基地并补偿原告拆迁补偿款40万元，或按目前案涉房屋所在地周边房地产市场的平均价格对原告进行180万元的货币补偿。被告在收到《征地拆迁安置与补偿申请书》后，未进行任何答复，原告遂以开发区管委会为被告，于2019年5月22日向萍乡市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2019年11月26日作出（2019）赣03行初35号《行政判决书》，判决确认被告对原告不履行征收土地补偿与安置法定职责的行为违法，并责令被告在判决生效后三个月内，对征收原告使用的两处集体土地及原告的房屋履行补偿安置职责。之后，被告于2020年4月1日向原告送达《行政赔偿决定书》，决定对原告106.14平方米土地（集体土地）、212.28平方米房屋进行货币补偿总计214935.2元。原告认为，被告应按照国有土地上房屋的补偿标准对原告进行补偿，被告作出的行政赔偿决定错误，补偿方式和补偿标准不合法不合理，严重侵害了原告的合法权益，故原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，特提起行政诉讼，望法院判如所请。
原告彭培林为支持自己的主张，向本院提交了下列证据：
第一组证据：1.原告居民身份证；2.集体土地使用证复印件；3.宅基地使用证复印件，证明：原告对案涉被拆除的两处宅基地房屋享有合法的所有权及使用权，在征地拆迁过程中，应当获得合法合理的征地拆迁安置补偿，原告与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，是本案适格原告；
第二组证据：4.《萍乡市国土资源局经济开发区分局政府信息公开申请表》；5.萍国土资开分公开告知〔2018〕5号《政府信息部分公开告知书》；6.赣国土资核〔2007〕666号《关于批准上栗县年度第十四批次城市建设用地的批复》；7.案涉房屋周边房价截图，证明：原告通过向萍乡市国土资源局开发区分局申请政府信息公开得知，原告的两处宅基地房屋在赣国土资核〔2007〕666号批复征收土地范围内，案涉土地于2007年10月16日被征收，但房屋却于2014年12月29日被拆除，可知案涉地块在拆除时已经被征收，划入了城市规划区。被告作为征收与安置补偿的主体，应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对原告进行补偿安置。目前案涉房屋周边房价在6000元左右；
第三组证据：8.《征地拆迁安置与补偿申请书》；9.（2019）赣03行初35号《行政判决书》；10.《行政赔偿决定书》、快递底单及妥投证明复印件，证明：2018年10月14日，原告向被告提出了履行安置补偿法定职责的申请，被告未作回应。后原告通过诉讼，萍乡中院作出判决责令被告三个月内履行法定职责。2020年4月1日，原告收到被告作出的《行政赔偿决定书》，该赔偿决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法，且其载明的补偿方式和补偿标准不合法不合理，严重侵害了原告的合法权益，应当予以撤销。
被告辩称
被告开发区管委会答辩称：一、原告彭培林要求撤销《行政赔偿决定书》没有法律依据，应当驳回。案涉房屋拆迁时间为2014年，所拆迁的是原告第二栋房屋（即老屋），被告是根据萍开管字〔2019〕111号文件的征收补偿标准执行，但原告要求增加户头数的补偿标准，被告多次与原告沟通并表明要按现有政策，不能对户头数二次补偿，但原告不予理会，双方一直未达成补偿协议。故被告于2020年4月1日向原告作出并送达《行政赔偿决定书》。二、原告请求对两处共300平方米的宅基地房屋安置两块宅基地并赔偿损失40万元，或赔偿原告因违法强拆行为所遭受的损失180万元，被告不予认可。原告曾于2003年被拆迁了占地面积为207.29平方米的一栋房屋。原告生育两个子女，根据安开管字〔2003〕109号文件规定，当时已分配了两块宅基地，并全部安置补偿完毕。本案2014年第二次拆迁已作出《行政赔偿决定书》，原告诉求不符合国家政策和当地实际情况。被告是严格按照现行的萍开管字〔2019〕111号《关于印发〈萍乡经济技术开发区房屋征收补偿安置办法〉的通知》计算出原告的补偿款，房屋拆迁明细表数据计算无误，每项都符合该安置办法的补偿标准，被告做出的行政赔偿决定合理合法。综上，请求人民法院查明事实，依法裁判。
被告质证
被告在法定的举证期限内向本院提交了下列证据：
1.行政赔偿决定书、拆迁补偿明细表、拆迁丈量明细表，以证明被告作出的行政赔偿决定书程序合法；
2.萍开管字〔2019〕111号关于印发《萍乡经济技术开发区房屋征收补偿安置办法》,以证明被告作出的行政赔偿决定书合理合法；
3.彭培林房屋拆迁情况说明,以证明原告的家庭人员及安置情况。
双方当事人提交的证据，均经庭审质证。当事人质证情况如下：
关于原告提交的证据。被告对原告第一组的证据1的真实性、关联性、合法性（以下简称“三性”）认可；证据2、3土地证和宅基地证的真实性认可，但对证载明的面积、图形与被告丈量不一致，以被告丈量为准；对第二组证据的真实性认可，证明目的无异议，但即使原告提出的集体土地使用证所在区域属于城市规划区，也不能认定其标准就能参照国有土地上房屋价格进行补偿，城市规划区是概念性的大范围，包括了各种类型的土地，被告拆迁要根据每户不同的情况进行安置补偿。对第三组证据的真实性认可。
关于被告提交的证据。原告对被告证据1中的赔偿决定书的三性均不予以认可，被告所提交的该份决定书与原告收到的决定书并不一致，落款时间为2020年5月20日，与其在答辩状中所阐明的2020年4月1日向原告送达不符，该赔偿决定书不能证明是依据所提交的证据2作出，且补偿决定书所附载的补偿明细表中违建的认定没有任何证据，认定的面积与萍乡市中级人民法院生效判决认定的不符，因此该决定书认定事实不清，法律错误，作出的程序违法，补偿决定书也未对原告如何进行产权置换进行规定，补偿方式不合法；拆迁补偿明细表三性不认可，证明目的不认可，该份明细表从未向原告出示也未与原告进行确认核对，也没有记载时间，也无相应工作人员签字，有可能是被告为应付诉讼制作；拆迁丈量明细表三性不认可，证明目的不认可，该丈量明细制作形式不符合法律规定，没有相应工作人员签字确认，也无原告签字确认，仅为数字堆砌，没有记载丈量过程，且面积也与萍乡市中级人民法院生效判决书载明的面积不符。对被告证据2真实性认可，关联性认可，合法性和证明目的不予认可。对证据3三性认可，证明目的无异议，该情况说明清楚记载了原告的家庭成员情况，根据被告所提交的证据2中第三、四章规定，人均安置面积最多不超过100平方米，目前原告家庭成员共七人，人均安置面积未达到证据2所规定标准，所以被告也应当按照证据2中规定对原告及其家庭成员进行安置，从而证明被告作出的赔偿决定不公平、不合理，应当予以撤销。
经审查，本院对原告证据认证如下：对原告第一组证据1的三性予以认定；对证据2、3，因证载面积与本院（2019）赣03行初35号行政判决书确认的两处房屋的占地面积和建筑面积差异较大，无法证明与案涉被拆房屋有关，其关联性不予认定，案涉两处房屋占地及建筑面积应以本院（2019）赣03行初35号行政判决书确认的为准；其对第二组证据4、5、6的三性予以认定；对证据7的关联性不予认定。对第三组证据8、9的三性予以认定；对证据10的真实性、关联性予以认定，能证明被诉行政行为的内容，而其内容是否合法系本案诉讼标的，有待后面阐述。对被告证据认证如下：被告证据1中的赔偿决定书及所附的拆迁明细表因与原告收到的不一致，应以原告收到的为准，故对其真实性不予认定；证据1中的拆迁丈量明细表因无丈量人员签字，证据形式不合法，对该份证据的合法性不予认定。证据2的真实性、关联性予以认定，可证明该文件的具体内容。对证据3的三性予以认定。
另外，在本案审理过程中，本院组织双方当事人以摇号方式确定并委托江西恒方房地产土资产评估咨询有限公司（以下简称恒方评估公司）对案涉的彭培林一处两层房屋（含对应土地，房地合一）的市场单价进行评估，恒方评估公司作出恒方评字〔2020〕（FD）PX10058号房地产估价报告。经质证，原告对该估价报告的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为该评估报告的评估结果严重低于实际价值，评估内容不完整，遗漏评估对象，不应作为对案涉房屋的赔偿依据。被告对该估价报告的真实性、关联性无异议；对合法性有异议，认为不能用比较法进行评估，而应采用成本法，且不能采取房地合一的办法对案涉房屋进行评估，在评估价格中要扣除土地补偿价格。本院经审查认为，恒方评估公司是按照本院委托书中明确的评估对象进行评估的，不存在遗漏评估对象的问题，应对该评估报告的合法性、真实性、关联性予以认定。
经审理查明，原告彭培林系萍乡村民。其在该村集体土地上建有房屋两处，其中一处为两层砖混结构，面积共计237.9平方米（长12.2米×宽9.75米×2层）；旁边一处为一层砖混结构，面积为106.02平方米，该两处房屋原告均未提交相应的土地使用证或宅基地使用证。因土地储备需要，被告需对彭培林房屋所在的土地实施征收。由于对安置补偿问题争议较大，双方始终未能达成安置补偿协议，被告也未对原告作出安置补偿的决定。2014年12月29日，被告未经行政强制的法定程序，组织人员强制拆除了原告的上述两处房屋。房屋拆除后，被告未对原告进行补偿。2018年10月14日，原告向被告邮寄《征地拆迁安置与补偿申请书》，要求被告对原告被拆的两处房屋安置两块宅基地并补偿原告拆迁补偿款40万元，或按目前案涉房屋所在地周边房地产市场的平均价格对原告进行180万元的货币补偿。被告在收到《征地拆迁安置与补偿申请书》后一直未作答复，原告认为被告未履行安置补偿的法定职责，遂于2019年9月向本院提起行政诉讼，本院于2019年11月26日作出（2019）赣03行初35号行政判决，确认被告对原告不履行征收土地补偿与安置法定职责的行为违法，并责令被告在判决生效后三个月内，对征收原告使用的两处集体土地及原告的房屋履行补偿安置职责。2020年1月19日，被告向原告作出《行政赔偿决定书》并附明细表，于同年4月1日送达给原告。上述行政赔偿决定书的主要内容为：“根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第七条之相关规定，决定对赔偿申请人彭培林106.14平方米土地（集体土地）、212.28平方米房屋进行货币补偿，补偿金额为：房屋占地土地补偿款63684元，房屋和装修及附属物补偿款151251.2元，总计214935.2元。”所附明细表载明了总款214935.2元的具体构成，即：两层砖混房屋计127368元（212.28平方米×600元／平方米）;正屋占地计63684元（106.14平方米×600元／平方米）;余坪计5217元（130.44平方米×40元／平方米）;阴沟418元（20.9平方米×20元／平方米）;基础出平水400元（20平方米×20元／平方米）;违建（被告意指一层房屋）占地4245元（106.14平方米×40元／平方米）;违建砖混（被告意指一层房屋）10602元（106.02平方米×100元／平方米）;搬家费1500元（1户×1500元／户）;租房费1500元（3月×1500元／月）。被告在庭审中陈述其作出的案涉赔偿决定书的赔偿标准是依据其萍开管字〔2019〕111号《关于印发〈萍乡经济技术开发区房屋征收补偿安置办法〉的通知》的有关规定。原告认为，被告作出的行政赔偿决定错误，于2020年4月向本院提起行政赔偿诉讼，请求：1.判令撤销被告作出的《行政赔偿决定书》；2.判令被告对原告两处共300平方米的宅基地房屋安置两块宅基地并赔偿损失40万元，或赔偿原告因违法强拆行为所造成的损失180万元（300平方米×6000元／平方米）；3.诉讼费用由被告承担。
本院审理期间，组织双方当事人以摇号方式确定并委托恒方评估公司对案涉的彭培林一处两层房屋（含房屋及对应土地）的市场单价进行评估。本院经审理认定了下列委托事项：彭培林该房屋在城市规划区范围内，该房屋损失参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行赔偿，土地使用权类型认定为国有建设（划拨）用地，该房屋于1992年建造，为砖混结构，用途为住宅；委托评估机构评估日期作为价值评估时点。恒方评估公司接受本院委托后采用比较法确定估价，于2020年11月正式出具恒方评字〔2020〕（FD）PX10058号房地产估价报告，该估价报告确定评估对象在2020年8月21日的评估单价为3628元/平方米（含有普通装修在内）。
本院另查明以下事实：一、彭培林与其妻生育了两个子女。在被告2014年拆除原告案涉两处房屋之前，被告曾于2003年拆迁了原告另一栋房屋（占地面积为207.29平方米），其时被告根据原告家庭人口情况及当时该区的拆迁补偿文件，为原告安置了两块宅基地，即萍乡经济开发区齐民路莲塘小区A4号和A12号。本案审理所涉的被拆除房屋不在上述安置的两块宅基地上。二、2016年7月1日开始，萍乡经济开发区对拆迁户不再批准宅基地，统一实行货币补偿或公寓安置。
本院认为，本案被行政行为是被告2020年1月19日向原告作出的行政赔偿决定，原告的实质诉求是为获得经济赔偿或安置。本案的焦点是：被告应如何赔偿原告损失以及被告作出的案涉赔偿决定是否应当撤销。现就其中涉及的基本问题分述如下：
一、关于原告损失的赔偿标准、赔偿范围和赔偿方式，以及被告作出的赔偿决定应否撤销的问题
本案系因被告违法强拆原告房屋引发的行政赔偿之诉，为体现对违法强拆行为的惩戒，对被拆迁人的赔偿不应低于依法征收拆迁所应获得的补偿。被告征收集体土地系作为储备之需，以用于城市的发展建设，虽双方当事人均未提供确切证据证明案涉房屋所在地已经纳入城市规划区，但根据房屋实际位置和所在地块周边的城市建设情况，案涉房屋可认定位于城市规划区内，对此被告亦未持异议。根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”之规定，本案赔偿应参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行处理。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”本案被告违法强制拆除原告房屋涉及两处，对于合法房屋而言，其损失包括房屋的市场价值，拆迁人享有的拆迁安置补偿权益，以及房屋附属设施的损失。在赔偿方式上，因2016年7月1日开始，萍乡经济开发区对拆迁户不再批准宅基地，统一实行货币补偿或公寓安置，且原告在2003年就已被安置了两块宅基地，故本案采用支付赔偿金的方式赔偿更为恰当。
根据以上阐述，被告作出的赔偿决定明显违法，应予撤销。案涉赔偿决定的违法性主要表现在：一是未按“不应低于依法征收拆迁所应获得的补偿”之原则做出赔偿，减损了原告应得的奖励权益；二是对于原告两层砖混房屋的赔偿，被告未参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行处理，有违最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，难以保障原告能够购买到与之前就近地段品质相当的房屋，满足其实际居住利益。
二、关于原告案涉两处房屋损失的问题
关于所在土地使用权类型之认定。我国国有土地存在国有出让土地与国有划拨用地之分，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第一款之规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。根据本案查明的事实，案涉土地在征收前为集体土地，原告获得该土地使用权时不存在支付土地出让金的问题，故即便参照执行国有土地上房屋征收补偿标准处理赔偿问题时，亦不能按国有建设出让土地上的房屋价值进行赔偿，而应按国有建设划拨用地上的房屋价值进行赔偿。
关于案涉房屋的合法建筑面积认定。参照《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”从被告提供的补偿明细表来看，被告认定原告合法建筑为两层砖混房屋，并将其面积认定为212.28平方米（该面积数与本院生效判决确认的不一致）；认定相邻的一层砖混房屋为违章建筑，其面积认定为106.02平方米。根据本院（2019）赣03行初35号行政判决中已查明的事实，原告被拆除的案涉两层砖混房屋面积为237.9平方米，相邻的一层砖混房屋面积为106.02平方米。鉴于原告在本案审理中就案涉两处房屋仍未能提供相应的土地使用证，而被告仅认可一处两层砖混房屋为合法建筑，故在赔偿时应将原告合法建筑面积认定为237.9平方米。
关于涉案房屋评估时点的确定。考虑到房屋作为一种特殊的财物价格波动较大，为保护原告的权益，涉案房屋评估时点以本院委托评估机构评估日期作为评估时点。
关于原告两层砖混房屋的赔偿数额。本院依法委托恒方评估公司对案涉的彭培林一处两层房屋（含房屋及对应土地）的市场单价进行评估。恒方评估公司具有法定资质，评估人员具有资产评估资质，该公司采用比较法测算确定评估对象在2020年8月21日的评估单价为3628元/平方米（含有普通装修在内）。经审查认为，估价报告符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十二条之规定，应予采信，该估价报告能够作为赔偿评估对象损失的依据。故被告应予赔偿原告案涉两层砖混房屋损失为863101.2元（237.9平方米×3628元/平方米，含普通装修在内）。
此外，对于相邻一处面积为106.02平方米的一层砖混房屋，被告依照开发区房屋征收补偿安置办法第十七条规定，在赔偿决定中按100元/平方米补偿违章建筑计10602元，本院依法予以确认。
三、关于附属设施的损失
被告在其赔偿决定书中就原告有关设施的赔偿做出了认定，即阴沟418元;基础出平水400元;余坪5217元，该三项合计为6035元，本院依法予以确认。
四、关于原告搬迁、临时安置补偿、奖励费用
如前所述，涉案房屋的赔偿不应低于因依法征收拆迁所应得到的补偿，被拆迁人享有的拆迁安置补偿权益属于赔偿范围。被告萍开管字〔2019〕111号《关于印发〈萍乡经济技术开发区房屋征收补偿安置办法〉的通知》第十一条规定：“房屋征收补助和奖励办法：1.搬迁补助费按照被征收房屋1500元/栋计算。2.过渡性房租补助办法：①选择货币补偿的，按每月500元/户支付，一次性支付3个月。②选择安置房安置的，按每月500/户支付过渡性房租，直到安置房分配完为止。”被告应当支付原告搬迁补助费1500元，3个月的房租补助费1500元。上述办法第十二条规定：“奖励办法：被征收人在协议规定的时间内签订房屋征收补偿安置协议的，按1000元/栋（正屋）的标准发给奖金；在征收安置协议规定的时间内自行腾出被征收房屋交给各社会工作管理局的，按5000元/栋（正屋）的标准发放奖金。被依法强制征收的，被征收人不得享受上述两项奖励政策。”被告违法强拆原告房屋，为体现对违法强拆行为的惩戒，被告应支付原告奖励6000元。因此，被告应支付原告享有的拆迁安置补偿及奖励共计9000元。
综上，被告强制拆除原告房屋，给原告造成了财产损失，应依法予以赔偿。被告作出的赔偿决定违法，应当撤销。被告应赔偿原告二层砖混房屋损失863101.2元（含普通装修），一层砖混房屋损失10602元，附属设施（含阴沟、基础平水、余坪）损失6035元，搬迁、临时安置补偿、奖励费用9000元，共计888738.2元。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第三项、第三十六条第四项、第八项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条之规定，判决如下：
本案裁判结果
一、撤销被告萍乡经济技术开发区管理委员会于2020年1月19日对原告作出的行政赔偿决定书；
二、原告彭培林因被告萍乡经济技术开发区管理委员会强制拆除房屋所造成的损失共计888738.2元，限被告萍乡经济技术开发区管理委员会于本判决生效之日起30日内赔偿；
三、驳回原告彭培林的其他诉讼请求。
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出上诉状副本,上诉于江西省高级人民法院。
