当事人信息
上诉人（原审原告）黑龙江北大荒农业股份有限公司，住所地哈尔滨市南岗区汉水路263号。 法定代表人刘长友，该公司董事长。 委托代理人岳晓峰，北京岳成（黑龙江）律师事务所 律师。 委托代理人张书然，北京岳成（黑龙江）律师事务所 律师。 被上诉人（原审被告）哈尔滨市道里区人民政府，住所地哈尔滨市道里区安化街103号。 法定代表人肖彬，该区区长。 委托代理人李喆，该区政府办公室法制科副科长。 被上诉人（原审被告）哈尔滨市道里区棚户区改造工作领导小组办公室，住所地哈尔滨市道里区工部街**号。 法定代表人万恩国，该单位主任。 行政机关负责人郝国忠，该单位副主任。 委托代理人于跃，该单位法制部部长。 原审第三人黑龙江振北房地产综合开发有限责任公司，住所地哈尔滨市香坊区衡山路6号。 法定代表人王成福，该公司董事长。
审理经过
上诉人黑龙江北大荒农业股份有限公司（下称北大荒公司）因诉被上诉人哈尔滨市道里区人民政府（下称道里区政府）、哈尔滨市道里区棚户区改造工作领导小组办公室（下称道里区棚改办）、黑龙江振北房地产综合开发有限公司（下称振北公司）协议纠纷一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2018）黑01行初102号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2018年9月12日组织各方当事人进行询问。上诉人北大荒公司的委托代理人岳晓峰、张书然，被上诉人道里区政府的委托代理人李喆，道里区棚改办行政机关负责人副主任郝国忠、委托代理人于跃，振北公司的法定代表人王成福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 北大荒公司诉称，2011年6月9日和10月24日，哈尔滨乔仕房地产开发有限公司（下称乔仕公司）与道里区棚改办及振北公司签订了两份《垫资参与城乡路与齿轮路交口处棚改项目协议书》，约定乔仕公司与振北公司组成联合体，共同参与城乡路与齿轮路交口处棚改项目的垫资土地整改。乔仕公司按协议约定时间向道里区棚改办交纳2亿元征拆保证金。2011年11月25日，乔仕公司与道里区棚改办签订了《道里区中央大街辅街改造项目（西十二道街地块）协议》，约定道里区棚改办协助乔仕公司参与道里区中央大街辅街改造项目国有土地的摘牌工作，乔仕公司按约定向道里区棚改办交纳了西十二道街项目征收净地现金1.1亿元。道里区棚改办因自身原因未按协议约定履行义务，未开展上述两个项目的土地“招拍挂”工作，导致上述两个项目多年停滞。自2013年10月22日起乔仕公司多次向道里区棚改办送达书面函告，表示不再参与上述两个项目的土地摘牌和项目建设，并要求道里区棚改办退还乔仕公司已实际交纳的保证金。2014年1月26日，道里区棚改办返还了西十二道街项目的1.1亿元。2016年10月19日，北大荒公司与乔仕公司签订了《债权转让协议》，协议约定乔仕公司将债权转让北大荒公司，并书面告知道里区棚改办，经北大荒公司和乔仕公司多次发函催要，2016年12月8日，道里区棚改办退还棚改项目保证金3000万元，现道里区棚改办尚欠1.7亿元。因道里区棚改办系道里区人民政府所设部门，请求道里区政府及道里区棚改办共同返还北大荒公司剩余款项1.7亿元及利息损失58970022.89元。
一审法院认为
原审法院认为，本案系因案外人乔仕公司、振北公司与道里区棚改办因棚改项目和街道改造项目于2011年分别签订《垫资参与城乡路与齿轮路交口处棚改项目协议书》和《道里区中央大街辅街改造项目（西十二道街地块）协议》而引发的案件。因上述两个项目多年停滞，北大荒公司要求道里区棚改办和道里区人民政府共同返还征拆保证金。对于新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前形成的类似行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。北大荒公司现针对《中华人民共和国行政诉讼法》修改前签订的行政协议提起行政诉讼，要求返还保证金相关法律依据不充分。北大荒公司的诉讼请求不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的可以提起行政诉讼的情形，亦不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款规定，裁定驳回北大荒公司的起诉。
上诉人诉称
北大荒公司上诉称，原审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审裁定，指令继续审理。主要理由：1.原审裁定认定“对于新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前形成的类似行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济”无任何依据。2.其按上级法院的指导进行行政诉讼，原审法院的做法浪费了司法资源。
被上诉人辩称
道里区棚改办答辩称，乔仕公司与其签订协议是自愿的，道里区棚改办同意一审裁定。请求驳回北大荒公司的上诉请求。 道里区政府同意道里区棚改办意见。 振北公司答辩称，这是历史遗留问题，原审裁定不当，请求继续审理。
本院认为
本院认为，本案系北大荒公司不服道里区棚改办与乔仕公司、振北公司于2011年签订的垫资参与城乡路与齿轮路交口处棚改项目协议，而提起的行政诉讼。本案争议的焦点问题是该协议属于行政协议还是民事协议。新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前，根据当时的法律规定，人民法院一般不将此类协议纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。现北大荒公司针对新行政诉讼法施行前的协议提起行政诉讼，法律依据不充分。原审法院认为上述协议不属于新行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的可提起行政诉讼的情形，并无明显不当。另外，本案被诉协议是道里区棚改办与乔仕公司、振北公司签订的。2016年10月19日，乔仕公司将其公司的债权转让给北大荒公司，债权是相对权，其有关的权益应直接向乔仕公司主张，而起诉涉案协议，缺乏直接的诉的利益，作为乔仕公司债权人的北大荒公司与乔仕公司之间签订的协议不具有行政诉讼法上的利害关系，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，北大荒公司不具有原告主体资格。原审裁定驳回北大荒公司起诉并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。北大荒公司的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
本案裁判结果
驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。
审判人员
审 判 长 李 柏 坤 审 判 员 赵 良 宇 审 判 员 皇甫延玉
裁判日期
二〇一八年十月二十六日
审判辅助人员
法官助理 董 锟 钰 书 记 员 张 莉
