当事人信息
原告杭州华园宾馆有限公司，住所地杭州市下城区。
法定代表人巢震飞，执行董事。
委托代理人何长明、陈逸嫣，浙江杭天信律师事务所 律师。
被告杭州市规划和自然资源局，住所地杭州市。
法定代表人陈祥荣，局长。
委托代理人陈波，工作人员。
委托代理人童丽玲，浙江法校律师事务所 律师。
审理经过
原告杭州华园宾馆有限公司（以下简称华园宾馆）与被告杭州市规划和自然资源局（以下简称杭州市规自局）土地行政管理（土地）行政合同一案，原告华园宾馆于2020年3月24日向本院起诉，本院于2020年3月31日受理后，于2020年4月3日向被告杭州市规自局送达起诉状副本和证据材料。本院依法组成合议庭，于2020年8月20日组织双方进行证据交换，并于2020年11月10日公开开庭审理了本案，原告华园宾馆法定代表人巢震飞及委托代理人何长明、陈逸嫣、被告杭州市规自局委托代理人陈波、童丽玲到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审限六个月。本案现已审理终结。
原告诉称
原告华园宾馆向本院提出诉讼请求如下：1、判令被告在原告在按照2003年的杭州市政府文件为342平方米划拨土地补交出让金1711710元（2003年的杭州市土地批租地价未找到，现按照2004年的杭州市土地批租地价测算标准5005元／平方米计算）后立即与原告签订《杭州市国有建设用地使用权出让合同》（编号：×××10）；2、判令被告承担诉讼费用。事实与理由：一、原告（改制前为杭州华园宾馆）自2003年开始历经16年持续向杭州市国土资源局（以下简称杭州市国土局）及其下城区分局申请依法办理土地使用权证的更名、换证，但是被告对于该事项一直久拖未办。在原告被迫停业上访后，2017年7月4日，被告以杭土资（下）【2017】0013号文件《签订土地使用权出让合同通知书》（以下简称案涉通知书）及编号为×××10《杭州市国有建设用地使用权出让合同》（以下简称案涉出让合同文本）送达给原告，要求原告缴纳3313.51万元的土地出让金方可更名、换证。二、在收到案涉通知书和案涉出让合同文本后，原告认为合同中的土地面积确认、土地出让金计算存在严重错误，遂多次向被告提出书面异议，要求提供依据，但未获任何明确答复。三、回顾华园宾馆建设以及办证的全部过程如下。1.1994年，为扩大经营，巢震飞实际投资的华荣综合贸易公司（华园宾馆挂靠单位）向相关行政部分提出了建设配套用房的申请。1994年3月1日，原杭州市计划委员会下达杭计财（1994）080号文件，同意华园宾馆增建配套服务用房。1994年12月18日，杭州市城乡建设委员会下发了杭建规发（1994）512号批复，主要内容如下：占地面积1044平方米，总建筑面积4500平方米（其中地下室466平方米），拆迁面积1300平方米，容积率控制在4.5以内。2.1994年12月26日，杭州市规划局发放了（94）浙规建0100309号建设用地规划许可证，明确项目实地测量占地面积1152平方米（1.728亩）。地面建筑是企业自行拆迁安置。至此华园宾馆合法取得了全部批地建房手续。因市政道路建设需要，华园宾馆无偿退让约300平方米，实际用地面积约为850平方米。3.1995年4月12日，华园宾馆与杭州市下城区房地产管理局签订了《征用拆迁合同书》，约定的征地面积1.728亩（折合1152平方米），征用范围的房屋建筑面积为1074.3平方米（包括搭建面积），住户20户（分户安置后为34套房屋，其中公房8套，私房26套）。合同书约定，拆迁户异地安置工作由华园宾馆落实。1995年6月16日，杭州市房地产管理局下发了拆许字（95）第51号房屋拆迁许可证。4.1995年7月15日，华园宾馆与杭州市下城区房地产经济实业公司签订了《委托动迁协议书》，委托杭州市下城区房地产经济实业公司实施动迁工作。之后，华园宾馆通过异地购买商品房的方式，完成了全部的安置工作。5.1995年5月25日杭州市土管局颁发了【杭下出国用（1995）字第4号】出让土地508方缴纳土地出让金1369060元，杭下国用（1995）字第108号，华园宾馆建设用地面积由850平方米变为782.6平方米，另划拨土地面积变成了174.6平方米，后与杭州市土管局部门联系，系笔误，后于1996年9月18日纠正为274.6平方米。6.1996年12月17日，杭州市规划局颁发了（96）浙规建01000625号建设工程规划许可证，明确总建筑面积4980平方米。2001年8月13日，杭州市规划局对华园宾馆作出杭规罚字（2001）第92号违法建设案件行政处罚决定书，对擅自增加的建筑面积85平方米处以32280元罚款。同年9月20日，杭州市规划局出具了（2001）杭规下验字017号建设工程竣工规划验收合格证，确认华园宾馆的建筑面积为5065平方米。工程竣工验收后杭州市房管局颁发了杭房权证（杭房权证下移字第0××3号）房屋所有权证，建筑面积为5210.98平方米（含地下室面积511.53平方米）。7.因此，华园宾馆经多个部门审批，最终确认华园宾馆的建设项目用地面积为1152平方米（1.728亩），无偿退让道路面积300平方米，实际用地面积850平方米，容积率4.5，宗地上地上建筑面积4699.45平方米。8.2001年，作为“红帽子”企业的杭州华园宾馆被改制为杭州华园宾馆有限公司。2003年华园宾馆向杭州市国土局申请土地证更名换证。当时经办同志热情接待，但以后就无故拖延不办。近十几年公司法定代表人巢震飞几十次前往被告处要求办理土地证的更名换证手续，经过不断的申请协商交涉后得知无法办证的原因是华园宾馆需补交土地出让金3313.51万元才能换证。理由是华园宾馆土地及房屋上有国有资产，华园宾馆要更名换证需要补交这一笔土地出让金。得知这一震惊的消息华园宾馆要求核对相关征用的审批手续及相关项目审批的政府文件，计费的依据。被告未明确回复。9.杭州市住房保障和房地产管理局出具的杭房反馈（2017）290号《情况反馈》已经证实了该地块的拆迁及安置工作全部由华园宾馆负责实施，并且华园宾馆已经完全履行安置义务的事实。原告对该宗土地的拆迁安置工作共投入600多万元，采取购买商品房或货币安置的方式于1996年12月已全部安置完毕。10.1994年12月26日，杭州市规划局发放给华园宾馆的（94）浙规建0100309号建设用地规划许可证中明确建设用地面积为约850平方米，扣除华园宾馆已取得的出让土地508平方米，余下的划拨土地面积应为342平方米。因此，综合上述事实，原告有权要求被告按照2003年或2004年的杭州市政府文件以及原告在建设华园宾馆项目中取得的上述合法文件确定正确的划拨转出让的土地面积、正确的宗地上建筑面积，依法依规收取土地出让金，并为原告的土地使用权证（不动产权证）更名、换证。但是，被告向原告送达的案涉通知书及案涉出让合同文本要求原告同意地块上划拨土地面积为182平方米、宗地上建筑面积调整为4699.45平方米，并缴纳土地出让金3313.51万。该合同中的土地面积确认、土地出让金计算均存在严重错误。原告认为：被告作为行政机关，在原告符合法定条件的情况下，长期无理不依法依规计算产权面积和土地出让金，不依法给原告办理不动产权证登记事项，不按照原告2003年时提出的合法要求签订土地使用权出让合同，严重损害了原告的合法权益。原告现根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第（三）款、第五条第（三）款、第九条第（四）款，并参照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第二款的规定，有权向人民法院提起诉讼。
被告辩称
被告杭州市规自局答辩称：一、原告诉请已过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。2016年11月4日，原告向被告提出《关于华园宾馆工程建设、拆迁安置及改制的相关说明》，申请补缴座落在中山××路××号的地块划拨土地出让金，办理土地证的更名换证。2017年7月4日，被告批准原告补办出让手续，向原告发出案涉通知书及案涉出让合同文本，通知原告签订案涉出让合同补缴土地出让金。同日，原告签收案涉通知书以及案涉出让合同文本，并出具送达回证。案涉通知书明确要求原告于2017年8月4日前签订案涉出让合同，逾期不签按退件处理。因原告未按要求签订出让合同，被告已按退件处理。原告在知晓案涉通知书、案涉出让合同文本内容的情况下，时至今日才起诉要求签订案涉出让合同，明显已过起诉期限。二、案涉出让合同内容适当，适用法律规范正确。《划拨用地目录》第四条规定，以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合本目录的，应当实行有偿使用。《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第五条规定，企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一的，应当采取出让或租赁方式处置：（三）签订合同与变更土地登记。土地使用权处置方案经批准后，采取国有土地使用权出让方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的市、县人民政府土地管理部门签订国有土地使用权出让合同，并按规定办理土地登记手续。根据上述规定，原告因企业改制申请处置划拨土地使用权处置，被告具有与其签订国有土地使用权出让合同并按规定办理土地登记手续的法定职权。《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发［2006］114号）规定，出让土地改变用途等上地使用条件的，应当补缴的土地出让金额＝批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格-批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格。《关于进一步加强土地市场管理规范补办有偿使用手续等有关问题的规定》（杭土资［2008］228号）第十二条规定，划拨土地经依法批准改变用途等土地使用条件的，应补办土地出让手续，签订土地出让合同，补缴土地出让金。应缴纳的土地出让金额＝拟出让时的新土地使用条件下出让土地使用权市场价格-拟出让时的原土地使用条件下划拨土地使用权权益价格。根据国土资发［2006］114号、杭土资［2008］228号的规定，以及《土地权属调查成果确认表》（编号：×××58）、土地价格评估报告（智［杭］地估［2017］字第84号）等事实依据，案涉土地上总建筑面积为4699.45平方米，案涉土地划拨面积为182平方米。根据以2017年5月15日为评估时点的土地价格评估报告，出让楼面单价为15278元／平方米，总出让价款为7179.8197万元。华园宾馆项目原批准用地地上总建筑面积3534平方米，其中划拨建筑面积1755平方米，划拨土地权益楼面单价为6371元／平方米，划拨土地权益价款为1118.1105万元；出让建筑面积1779平方米，出让土地楼面单价为15448元／平方米，出让价款为2748.1992万元。两项合计原批准条件下的总土地价款为1118.1105万元＋2748.1992万元＝3866.3097万元。综上，案涉土地共需补缴土地出让金为7179.8197万元-3866.3097万元＝3313.51万元。因此，案涉出让合同文本第四条约定案涉土地划拨面积为182平方米，第八条约定原告需补缴的土地出让金为3313.5100万元，合理适当，适用法律规范正确。综上所述，本案已过起诉期限，请求依法驳回原告起诉。
本院查明
经审理查明：华园宾馆成立于1993年10月15日。1994年3月2日，杭州市计划委员会作出杭计财（1994）080号《关于同意华园宾馆增建配套用房的批复》，同意华荣综合贸易公司在中山北路520-538号增建华园宾馆配套服务用房。1994年12月18日，杭州市城乡建设委员会作出杭建规发[1994]512号《关于杭州市华园宾馆方案设计的批复》，主要事项批复内容为：一、规划范围、建设性质及建设规模：1、该宾馆建设地址位于原华园宾馆西侧，中山北路东侧，后营弄南面，总占地面积1044平方米，拆迁面积为1300平方米。2、建设性质：客房并附有餐厅、健身房等配套设施。3、总建筑面积4500平方米（其中地下室466平方米），客房床位100个左右。二、主要技术经济指标：1、建筑总高度不得大于32米。2、建筑密度不得大于50%。3、绿地率大于15%，沿街绿地宽度大于2米。4、容积率控制在4.5以内。三、总平面布置：1、车辆出入口设在后营弄，沿中山北路设人行出入口，为满足停车需要，取消底层商场改作停车库，同时将东面已建餐厅改为停车场，共计停车泊位18个。职工自行车停放在地下室内，过街楼改成净高4米，净宽6米。2、与北面建筑间距要大于1.0H，与周围建筑距离要满足日照、通风、采光及消防要求，如消防间距不能满足，建筑物必须采取消防技术措施。3、周围住宅的进出口道路要保证顺畅。4、建筑后退中山北路规划红线大于5米，后退后营弄道路红线大于3米。四、建筑与结构设计：1、原则同意建筑方案设计，建筑色彩要与原宾馆建筑相协调。2、为客房服务的辅助用房要求配套齐全，并满足卫生防疫要求。3、建筑平面布置要满足消防要求，如楼梯要直通屋顶等。4、人防按6级设计，抗震按6级设防。五、市政基础设施及其它：1、供排水：供水接城市供水管道，排水为雨污分流制，污水直接排入玄坛弄泵站，雨水暂时排入中山北路合流管。2、燃料：宾馆厨房用煤制气，关于其他热源要求在施工图设计前予以落实。3、所有管线必须在自用地范围内埋设。4、环保：油烟废气要求竖向高空排放，噪音要严格控制在环保标准内。5、电力采用双回路供电，关于电信设计要征求电信局意见。6、工程概算另行审批。1994年12月26日，杭州华荣综合贸易公司取得（94）浙规建0100309号《建设用地规划许可证》，被准予办理征用划拨土地手续，用地位置下城区中山北路520-538#。1995年6月16日，杭州华荣综合贸易公司取得拆许字（95）第51号《房屋拆迁许可证》，拆迁范围为东：杭州红卫无线电元件厂，西：中山北路，南：省工艺美术研究所，北：后营巷，拆迁面积非住宅197.71平方米，住宅839.35平方米。
1995年5月25日，华园宾馆取得杭下出国用（1995）字第4号《国有土地使用证》，土地使用权面积508平方米。同日还取得杭下国用（1995）字第108号《国有土地使用证》，性质为划拨用地。1996年9月18日，杭州市土地管理局地籍管理处证明华园宾馆划拨土地面积为274.6平方米。
2001年9月20日，华园宾馆获得《建设工程竣工规划验收合格证》。2004年11月4日杭州市土地交易登记发证中心出具《土地权属审核意见》，载明华园宾馆实测土地总面积690平方米，扣除出让土地508平方米，划拨土地为182平方米，土地用途均为餐饮旅馆业。现由于企业改制，名称变更为杭州华园宾馆有限公司。土地使用权性质和用途不变。2004年8月17日，被告还曾就原告国有土地使用证更名中有关问题作出杭土资籍简复（2004）130号公文简复单：1、同意座落在中山××路××号地块的土地使用权由杭州华园宾馆变更为杭州华园宾馆有限公司，土地用途为餐饮旅馆业，土地面积以实测为准，其中原出让面积为508平方米，其余划拨用地按土地资产处置的有关规定办理。2、注销杭下出国用（1995）字第4号和杭下国用（1995）字第108号土地使用证。3、请你单位接文后办理土地资产处置和土地变更登记手续。但实际未办理相应手续。
2005年12月31日，华园宾馆取得杭房权证下移字第0××3号《房屋所有权证》，地址中山××路××号（双号），房屋面积共5210.98？平方米。
2016年11月4日，原告向被告发送《关于华园宾馆工程建设、拆迁安置及改制的相关说明》，要求在原改制后申报的基础上，通过正常程序，补缴划拨土地出让金，办理土地证的更名换证。
2017年5月11日，杭州市不动产登记服务中心就案涉土地进行权属调查，并出具成果确认表：经实测宗地面积为690平方米，权利性质为出让、划拨，其中出让土地面积为508平方米，划拨土地面积为182平方米，土地用途为商服用地。2017年6月1日，杭州市国土局下城分局向华园宾馆发出《关于要求确认杭州华园宾馆有限公司土地面积的函》，告知其如对土地权属调查成果确认表有异议，在收函三日内向杭州市国土局权籍处提出书面异议。
根据杭州市国土局下城分局的委托，杭州智拓房地产土地评估咨询有限公司于2017年5月25日出具案涉土地的《土地价格评估报告》，土地评估结果为：土地面积690平方米，建筑面积4699.45平方米，总地价71798197元；土地总面积690平方米，其中划拨土地182平方米，计入划拨范围建筑面积1755平方米，划拨权益总价格11181105元，出让价格27111240元，出让土地508平方米，计入出让范围建筑面积1779平方米，出让价格27481992元；土地总面积782.6平方米，其中划拨土地274.6平方米，计入划拨范围建筑面积1755平方米，划拨权益总价格11233755元，出让价格27221805元，出让土地508平方米，计入出让范围建筑面积1779平方米，出让价格27594069元。
2017年7月2日，杭州市国土局受理华园宾馆国有企业改制土地资产处置申请。2017年7月4日，杭州市国土局向华园宾馆发出杭土资（下）【2017】0013号《签订土地使用权出让合同通知书》，内容为：你单位申请的下城区中山××路××号（双号）划拨补办出让事项，请尽快解除该地块上土地、房屋抵押、查封，并在解除上述抵押、查封后于2017年8月4日前签订土地出让合同。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《杭州市土地管理规定》等规定，你单位负有签订土地使用权出让合同、及时缴纳出让金的法定义务。逾期不签的，按退件处理。退件后你单位要求继续办理的，应重新提出申请。由此引起的一切法律后果及相应的风险均由你公司自行承担。同时杭州市国土局向华园宾馆附寄《杭州市国有建设用地使用权出让合同》（编号：×××10）文本一份，主要的内容包括：出让人、受让人依据杭州市国土局公文简复单【杭土资籍简复（2003）131号、杭土资籍简复（2004）130号】、《土地权属调查成果确认表》（编号：×××58），下城区中山××路××号（双号）地块土地使用权由原杭州华园宾馆变更为杭州华园宾馆有限公司，由受让人补交宗地上划拨土地面积182平方米出让金，将该地块建筑面积调整为4699.45平方米；本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让金总额为3313.51万元，不含城市市政基础设施配套费。
另查明，土地价格评估报告所依据的杭建规发[1994]512号《关于杭州市华园宾馆方案设计的批复》与上文所列内容不完全一致，主要不一致的内容为：一、规划范围、建设性质及建设规模：1、该宾馆建设地址位于原华园宾馆西侧，中山北路东侧，后营弄南面，总占地面积1044平方米，拆迁面积为1950平方米。2、总建筑面积4000平方米（其中地下室466平方米），客房床位100个左右。二、主要技术经济指标：4、容积率控制在4.5以内。经与发文单位杭州市城乡建设委员会核实，被告提交的批复与杭州市城乡建设委员会留存档案在技术数据上有出入。
本院认为
本院认为，原告于2016年提出补缴划拨土地出让金及办理土地证更名换证的申请，依据当时有效的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第十条的规定，处置土地使用权应当按下列程序办理：（一）拟订土地使用权处置方案。由企业或企业隶属单位拟订土地使用权处置方案，主要内容应包括企业改革的形式和内容、企业现使用土地的状况和拟处置土地的状况、拟处置方式和处置价格及理由等。（二）地价评估结果确认和土地使用权处置方案审批。地价评估结果和土地使用权处置方案应当报有批准权的人民政府土地管理部门确认和审批，报批时还应同时提交企业改革的批准文件、资产重组方案、土地使用权证书或土地权属证明以及其他有关材料。……（三）签订合同与变更土地登记。土地使用权处置方案经批准后，采取国有土地使用权出让方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的市、县人民政府土地管理部门签订国有土地使用权出让合同，并按规定办理土地登记手续；……。本案中双方的主要争议不在于是否可以或需要签订土地出让合同，而是在于以何条件订立土地出让合同。进一步细化而言，原告系对被告确认的划拨转出让面积182平方米及土地出让金3313.5万元持有异议。本案中，原、被告的证据中均未见地价评估结果确认和土地使用权处置方案审批，但出让土地面积和土地出让金的确认结果在被告发送给原告的土地出让合同中均已明确载明。原告对此有异议，应在起诉期限内提起行政诉讼。
杭州市国土局《关于进一步加强土地市场管理规范补办有偿使用手续等有关问题的规定》第四十九条规定：经土地使用权人申请，出让人完成补办有偿使用手续地价报批后，向土地使用权人书面送达签订土地出让合同通知书，土地使用权人应于30日内签订出让合同（或租赁合同、补充协议）。逾期不签的，土地使用权人须重新提出申请，由出让人重新委托地价评估后，重新进行报批。本案中，被告以书面通知的方式告知原告在30日内签订出让合同，原告逾期未签订，应当重新提出申请。
综上，原告于2017年7月4日收到案涉通知书及案涉出让合同文本，无论其诉讼请求实质是要求被告履行法定职责，还是撤销对于出让面积和土地出让金的确认结论，其在2020年才提起行政诉讼，均已超过法定的起诉期限，其诉讼请求应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
本案裁判结果
驳回原告杭州华园宾馆有限公司的起诉。
诉讼费50元，退还原告杭州华园宾馆有限公司。
如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。
