当事人信息
上诉人（一审原告）北京天弘日盛装饰工程有限公司，住所地北京市海淀区上庄乡西马坊村。
法定代表人任小莉，经理。
上诉人（一审原告）北京军庄天弘农副产品市场中心，住所地北京市门头沟区军庄镇军庄村南口。
法定代表人季学瑞，总经理。
委托代理人安德水，北京军庄天弘农副产品市场中心股东。
二上诉人委托代理人张运玲，北京盈科（天津）律师事务所 律师。
被上诉人（一审被告）北京市门头沟区军庄镇人民政府，住所地北京市门头沟区军庄镇西杨坨村36号。
法定代表人林克江，镇长。
委托代理人张纪，北京市门头沟区军庄镇人民政府工作人员。
委托代理人袁琰，北京乾同律师事务所 律师。
审理经过
上诉人北京天弘日盛装饰工程有限公司（以下简称天弘日盛公司）、北京军庄天弘农副产品市场中心（以下简称天弘市场中心）诉被上诉人北京市门头沟区军庄镇人民政府（以下简称军庄镇政府）确认拆除行为违法一案，不服北京市门头沟区人民法院（2021）京0109行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2021年9月15日公开开庭审理了本案。上诉人天弘日盛公司的法定代表人任小莉、天弘市场中心的委托代理人安德水以及二上诉人委托代理人张运玲，被上诉人的委托代理人张纪、袁琰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明
一审法院经审理查明：2001年5月1日，北京市门头沟区军庄镇军庄村经济合作社（以下简称军庄村经济合作社）（甲方）与天弘日盛公司（乙方）签订土地承租合同，约定甲方将军庄村粘土加工厂北墙外以北至大洋公司小花园墙根、109国道以东至排洪沟的14.3亩土地出租给乙方用于商业开发，租期自2001年5月1日至2021年4月30日止。2011年2月26日，北京市门头沟区军庄镇军庄村村民委员会（以下简称军庄村村委会）（甲方）与天弘市场中心（乙方）签订补充协议书，约定甲方同意乙方在原商业用房的基础上进行商业用房扩建，面积5000平方米，改扩建所需费用由乙方自负；由于乙方对市场投资增大，土地使用年限由原合同约定的20年再延长20年，即从2001年5月1日至2041年4月30日止。2016年11月11日，军庄村经济合作社（甲方）与天弘市场中心（乙方）签订补充协议书，约定根据国家有关法律、政策规定及上级政府要求，甲方要求并支持乙方对军庄天弘农副产品市场中心予以全面提升改造，其资金由乙方承担，甲方给予乙方补助鼓励奖励资金80万元。后天弘市场中心对天弘农副产品市场进行了升级改造。2017年1月17日，军庄镇政府出具产权证明，载明天弘农副产品市场由天弘市场中心进行升级改造，升级改造后的招商事宜由天弘市场中心全权负责。
2018年12月，军庄镇政府收到北京市测绘设计研究院制作的违法建设图斑，违法建设项目位于军庄天弘市场，外业占地面积8309.84平方米，外业建设面积17 135.46平方米。2019年3月，军庄镇政府组织对北京市门头沟区军庄镇军庄村109国道东侧17 135.46平方米房屋（以下简称涉案房屋）进行了部分拆除，后上诉人自行拆除了剩余房屋。2019年7月，涉案房屋进行了现场销账。
一审原告诉称
2019年12月，军庄镇政府（甲方）、军庄村村委会（乙方）、天弘日盛公司（丙方）签订《军庄镇违法建设自拆协议书》（以下简称自拆协议）。该协议书主要内容为：一、现有丙方在军庄村109国道东侧建有17 146.5平方米房屋属于违法建设，此违法建设面积、类别等信息经北京市测绘设计研究院评定，丙方认可评定结果。二、丙方承诺，上述违法建筑不存在任何第三方权益，丙方自行拆除此违法建设，完成包括建筑物拆除、建筑垃圾清运等相关工作，做到场清地平，达到北京市测绘设计研究院核验标准……四、因丙方全力配合甲方开展“门头沟区创建无违建区攻坚工作”，在奖励期限内完成违法建设拆除、销账工作，按照北京市测绘设计研究院评定结果和相关奖励政策，由甲方向丙方一次性拨付奖励资金和拆除费用总计5 967 439元（其中奖励资金2 538 139元，拆除费用3 429 300元），丙方认可此奖励资金和拆除费用数额。2019年12月19日，军庄镇政府将上述奖励资金和拆除费用5 967 439元支付给了天弘日盛公司。二上诉人不服向一审法院提起诉讼，诉讼请求：1.请求确认军庄镇政府于2019年初至2019年12 月18日强制拆除天弘日盛公司、天弘市场中心涉案房屋的行为违法；2.诉讼费由军庄镇政府承担。
另查明，天弘日盛公司于2000年11月9日注册成立，法定代表人为边志深，后法人变更为任小莉。天弘市场中心为2001年11月6日注册成立的集体所有制企业，2012年8月改制为股份合作制企业，股东为边志深、秦亚丽，后股东变更为安德水、冯帆。天弘日盛公司与天弘市场中心存在人员及财务混同情况。
被上诉人辩称
一审庭审中，二上诉人认可自拆协议的真实性，但主张被上诉人先进行了强制拆除行为，已经将房屋拆除到框架部分，而后才与上诉人进行协商，如果上诉人不自行拆除的话，还要支付拆除费用，上诉人不想自己支付拆除费用；对于后期的自拆协议，当时房屋已经没有恢复的可能性，而且其他商户纷纷闹事，有巨额的违约赔偿需要支付，在此等情况下上诉人为了减少损失才不得不签订协议，但签订的自拆协议不能证明当时的拆除行为是合法的；协议的第二条、第三条、第四条的内容体现，协议完全是视为建筑物在没有拆除的情况下才签订的，意图来证明签订协议的合法性。被上诉人辩称，2019年市规划部门下发违建图斑认定上诉人的建设属于违法建设，被上诉人向天弘日盛公司宣讲配合拆违奖励政策并进行协商，因当时有商户占着不走，天弘日盛公司说自行拆除时间比较缓慢，达成一致意见后由被上诉人进行了帮拆行为，拆除了部分房屋；为了防止商户闹事，被上诉人出动了安保人员维持现场秩序；因自行拆除会奖励拆除费用，后天弘日盛公司自行拆除剩余房屋，并且签订了自拆协议书；配合拆除奖励费用的发放有相应的程序，房屋拆除后需要由北京市测绘设计研究院进行验收，只有验收合格之后才能针对房屋面积、图表面积、2013年之前房屋面积进行确定，才能签订自拆协议，确定具体的奖励资金数额，并经过审计之后发放。
一审法院认为
2021年5月11日，一审法院作出判决认为：结合双方的诉辩主张，法院认为，该案的争议焦点为，一是天弘市场中心是否具有提起该案诉讼的原告主体资格；二是军庄镇政府是否在未经原告同意的情况下强制实施了拆除涉案房屋的行为。
关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该案二上诉人的诉求为确认军庄镇政府强制拆除涉案房屋的行为违法，故确定原告的主体资格，应从被上诉人拆除涉案房屋的行为是否会对二上诉人的权利义务造成影响方面进行判断，换言之，应判断二上诉人对于涉案房屋是否享有相应的权利。根据在案证据及查明的事实，天弘日盛公司承租涉案土地并建设了商业用房，后天弘市场中心进行了扩建，并于2016年投资对天弘市场进行了升级改造。军庄镇政府亦出具证明，涉案房屋由天弘市场中心进行经营管理。虽然天弘日盛公司与天弘市场中心存在人员及财务混同，在二者属于独立的法人主体，故应当认为天弘市场中心与涉案房屋具有利害关系，具有提起该案诉讼的原告主体资格。
关于争议焦点二。法院认为，二上诉人要求确认军庄镇政府强制拆除涉案房屋的行为违法，首先应当提供证据证明被诉行为系被告在未经二上诉人同意的情况下强制实施。二上诉人以被上诉人先进行拆除后签订协议、出动大量安保人员等为理由，认为被上诉人的拆除行为属于强制拆除行为，对此被上诉人均进行了合理解释及说明，该理由并不足以说明被上诉人实施的拆除行为属于强制拆除行为。且二上诉人均认可自拆协议书的真实性，故二上诉人要求确认被上诉人军庄镇政府强制拆除涉案房屋行为违法的诉讼请求，法院不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回天弘日盛公司、天弘市场中心的诉讼请求。
天弘日盛公司、天弘市场中心不服，上诉至本院，请求：1.撤销一审判决，依法改判或发回重审；2.诉讼费用由被上诉人承担。其主要上诉理由为：一、一审法院认定事实不清。1.涉案房屋并非违法建筑。天弘市场中心的建设及改制、扩建、改造，每一个环节都存在着政府的需求、扶持、主导因素，上诉人处于被领导、被指示地位，不存在私自建设行为。因此被上诉人若因新的行政管理需求变更规划，应当对上诉人给予妥善安置或合理补偿，不宜按照违法建设直接将涉案房屋进行拆除，否则将严重侵犯上诉人的信赖利益。2.被上诉人没有确定涉案房屋为违法建设并进行强制拆除的主体资格。对于经过区规划部门批准的建设，被上诉人不具有确认违法并强制拆除的权力。3.被上诉人并未提交涉案房屋为违法建设、拆除行为合法的证据，一审法院并未依据证据进行认定。4.被上诉人未经上诉人同意实施了拆除涉案房屋的行为。被上诉人强拆房屋时还未签订自拆协议。根据证据规则，被上诉人应当提交上诉人同意拆除的证据，而不是要上诉人提交不同意拆除的证据，一审法院对此认定错误。二、一审法院适用法律错误。1.被上诉人认可拆除事实，但未提交行政行为合法的依据，拆除时未履行法定程序。2.一审法院未按规定分配举证责任、认定事实。
被上诉人军庄镇政府同意一审判决，请求驳回上诉，维持一审判决。
在一审证据交换期限内，天弘日盛公司、天弘市场中心及军庄镇政府均向一审法院提交了证据。其中，军庄镇政府提交了以下证据：1.审计意见，证明审计审核同意支付天弘日盛公司奖励资金和拆除费用共计5 967 439元。2.违法建设所有人证明材料，证明涉案建筑系天弘日盛公司所建，系违法建设，该违法建设不存在任何第三人权益。3.现场核实调查成果表、附图、现场销账确认单，证明北京市测绘设计研究院对现场进行的核实调查，确认了违法建设面积；现场已经拆除完毕。4.自拆协议，证明天弘日盛公司认可涉案房屋为违法建设，认可北京市测绘设计研究院对于违法建设面积、类别等信息的评定结果，并承诺自行拆除违法建设。5.营业执照、土地承租合同，证明天弘日盛公司与军庄村经济合作社签订承租合同。6.开户许可证、基本存款账户信息、财政授权支付凭证、支票存根，证明军庄镇政府已经按照自拆协议向天弘日盛公司支付了奖励资金和拆除费用共计5 967 439元。
天弘日盛公司、天弘市场中心向一审法院提交了以下证据：1.土地承租合同书及补充协议书、商品市场申办登记审批表、消防安全审查意见书、北京市门头沟区城市规划管理局审批表、产权证明、《京西时报》“军庄镇稳步推进创新创业文化小镇建设”报道、会议纪要、补充协议书、进账单、政府信息答复告知书及附件（门政发〔2000〕18号文件），以上证据证明天弘日盛公司经军庄镇政府招商引资建设农副产品市场，租用军庄村土地进行市场用房建设，后天弘农副产品中心经批准成立；2016年军庄镇政府为推进小城镇建设，出资鼓励天弘市场中心对市场进行改造，涉案房屋不属于违法建设；拆除市场应当考虑天弘日盛公司、天弘市场中心配合被上诉人发展经济做出的贡献，应当给予更为合理的补偿，否则军庄镇政府的行为违反比例原则，侵害了天弘日盛公司、天弘市场中心的信赖利益。2.2001年市场成立之初及2016年升级改造后的涉案房屋照片、公证书及附件（附光盘），证明涉案房屋建设初始及升级改造情况。3.涉案房屋被拆除的照片、视频（附光盘），证明涉案房屋拆除情况。4.现场核实调查表，证明涉案房屋的建设面积为17 135.46平方米。5.自拆协议，证明该协议称涉案房屋是违法建设，但并未通过法定程序进行认定，因此按照违建仅支付奖励和拆除费用并无法律依据；该协议中军庄镇政府认可的面积为2013年之前一类面积2894.73平方米，二类面积为444.71平方米，与实测面积17135.46平方米相距甚远，明显有失公平；协议载明“无法提供此协议书将不予拨付奖励资金”，证明天弘日盛公司是在房屋已经被拆除、又有商户闹事急需资金解决问题的危难之时签订了协议，军庄镇政府属于乘人之危；关于军庄镇政府支付的拆除费用，天弘日盛公司需支付第三方用于拆除房屋，天弘日盛公司并未因此获益，军庄镇政府支付的金额与天弘日盛公司的损失相差巨大，有违公平；从支付项目看，军庄镇政府按照违建认定涉案房屋，只给了部分奖励和拆除费用，并未支付补偿款，军庄镇政府支付的总金额过低，远远不足以弥补天弘日盛公司的损失，属于显失公平的情形。6.公司转让协议，证明2015年公司转让的价格是860万元，该价格主要来源于土地使用权和市场改造前的房屋价值，再加上改造花费的2000多万元，房屋本身的建设价值就与自拆协议的金额相差巨大，自拆协议显失公平。7.天弘场地租赁协议3份、解约合同协议书3份、收据、银行回单，证明案涉房屋的每平米租金价值，以及因被上诉人拆除房屋导致天弘日盛公司已经承担和即将承担的巨额损失。8.工商局档案一套，证明北京燕军宏运科贸中心是由北京市门头沟区军庄镇军庄乡村民委员会出资组建的集体所有制企业，北京燕军宏运科贸中心申办了北京军庄天弘农副产品市场，后更名为北京军庄天弘农副产品市场中心，并进行改制；天弘日盛公司建设市场的行为是招商引资的行为，不是天弘日盛公司私自建设，符合门头沟区整体规划及政策要求。
本院查明
上述证据经庭审质证，一审法院认证如下：天弘日盛公司、天弘市场中心提交的证据真实性均予以认可，但达不到涉案房屋不属于违法建设及军庄镇政府未经天弘日盛公司、天弘市场中心同意强制拆除涉案房屋的证明目的；军庄镇政府提交的证据与该案具有关联性，且内容真实、合法，但达不到天弘市场中心与涉案房屋没有利害关系的证明目的。
上述证据全部随案卷移送本院，经开庭审查，本院对证据认证如下：上诉人提交的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称证据规定）中关于证据关联性、合法性、真实性的要求，能够证明军庄镇政府对涉案房屋实施拆除行为的事实，本院予以采纳；军庄镇政府提交的证据符合证据规定中关于证据关联性、合法性、真实性的要求，本院予以采纳。
经审查，本院对一审法院认定的案件事实予以确认。
另查：二审庭审中，天弘日盛公司、天弘市场中心明确其本案所诉强制拆除行为指军庄镇政府于2019年3月26日对涉案房屋实施的部分拆除行为，具体指将涉案房屋拆除至只剩主体框架的行为，不包括后续其实施的自行拆除剩余部分建筑及场地平整行为。天弘日盛公司、天弘市场中心对于涉案房屋并未取得正式的规划审批文件不持异议。对于军庄镇政府系2019年3月26日拆除行为的实施主体，军庄镇政府并无异议，但其认为上述行为系帮拆行为，本案不存在强制拆除行为。
本院认为
本院认为：关于天弘市场中心是否具有提起本案诉讼的原告资格问题，本院同意一审法院的认定意见，不予赘述。
本案的争议焦点在于军庄镇政府对涉案房屋实施的拆除行为是否系强制拆除行为以及是否合法。首先，结合现有证据及当事人陈述，军庄镇政府于2019年3月26日对涉案房屋实施拆除行为时并未取得两上诉人的同意，其主张拆除行为实施前已经与两上诉人进行协商且取得了两上诉人的同意缺乏证据支持，另外，军庄镇政府拆除涉案房屋后与天弘日盛公司签订的自拆协议并不意味着天弘日盛公司对军庄镇政府于2019年3月26日实施拆除行为经其同意的追认，况且，行政机关基于其享有的行政职权作出的行政事实行为不因行政相对人的协议追认而发生性质上的变化，行政机关需要为其行政事实行为接受行政法意义上的合法性评价，这种合法性评价无需考虑合约性评价。鉴此，可以确认的是，军庄镇政府于2019年3月26日对涉案房屋所实施的拆除行为系基于行政职权所实施的强制拆除行为。一审法院对此认定有误，本院予以纠正。
其次，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条，《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日起施行）第六十八条，参照《北京市禁止违法建设若干规定》（2011年4月1日起施行）第三条、第十五条等规定，主管部门对违法建设实施强制拆除行为前需要遵守严格的程序规定，此乃正当程序原则在违法建设拆除工作中的具体体现，是对公权力滥用的一种约束，也是违法建设当事人合法权益的一种保障。本案中，根据现有证据并结合当事人的陈述意见，军庄镇政府在强拆涉案房屋过程中未履行公告、通知等法定程序，其实施程序违法，故军庄镇政府的强拆行为，应确认违法。一审法院对此认定错误，本院予以纠正。
另，关于上诉人认为涉案房屋已取得规划主管部门批准并非违法建设的上诉主张，根据在案证据及上诉人的陈述意见，涉案房屋并未取得正式的规划许可证件，属于违法建设，上诉人的该项上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
本案裁判结果
一、撤销北京市门头沟区人民法院（2021）京0109行初3号行政判决；
二、确认北京市门头沟区军庄镇人民政府于2019年3月26日对北京市门头沟区军庄镇军庄村109国道东侧原军庄天弘市场的房屋实施的拆除行为违法。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人北京市门头沟区军庄镇人民政府负担（于本判决生效后7日内交纳）。
本判决为终审判决。
