当事人信息
原告北京怡天惠金属材料有限公司，住所地北京市通州区宋庄镇菜园村。 法定代表人张世波（已故）。 委托代理人易腾飞，北京京云律师事务所 律师。 委托代理人刘建华，北京京云律师事务所 律师。 被告北京市通州区宋庄镇人民政府，住所地北京市通州区宋庄镇政府路1号。 负责人魏欣，镇长。 委托代理人张磊，北京市通州区宋庄镇人民政府工作人员。 委托代理人李鹏，北京嘉润律师事务所 律师。 第三人王秀清，女，****年**月**日出生，汉族。 委托代理人张天舒，男，****年**月**日出生，汉族。 第三人张天舒，男，****年**月**日出生，汉族。 第三人张天昊，男，****年**月**日出生，汉族。
审理经过
原告北京怡天惠金属材料有限公司（以下简称怡天惠公司）诉被告北京市通州区宋庄镇人民政府（以下简称宋庄镇政府）行政强制一案，向本院提起诉讼。本院立案后，依法向宋庄镇政府送达了起诉状副本及诉讼通知书。因第三人王秀清、张天昊、张天舒与本案被诉行政行为有利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2021年2月24日公开开庭审理了本案，原告怡天惠公司的委托代理人易腾飞，宋庄镇政府的委托代理人张磊、李鹏，第三人王秀清的委托代理人张天舒、第三人张天舒及张天昊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称
2020年8月23日至2020年8月24日，宋庄镇政府对原告怡天惠公司位于北京市通州区宋庄镇菜园村西侧的建筑物（以下简称涉案建筑）实施了强制拆除行为。 原告怡天惠公司诉称,2020年8月17日，宋庄镇政府对怡天惠公司作出了京通宋强拆字[2020]第XXX号《强制拆除决定书》（以下简称《强拆决定书》），并在未履行任何法定程序的情况下于2020年8月23日对怡天惠公司位于菜园村西侧的建筑物进行强制拆除。怡天惠公司认为，宋庄镇政府强制拆除怡天惠公司房屋的行为，严重违反了法定程序，没有事实和法律依据，为维护怡天惠公司的合法权益，怡天惠公司依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，向法院提起诉讼，请求确认宋庄镇政府于2020年8月23日对涉案建筑实施的强制拆除行为违法，本案诉讼费用由宋庄镇政府承担。
原告举证
原告怡天惠公司在举证期限内向本院提交如下证据： 1.《租赁合同》、会议记录，证明2006年9月9日，原告怡天惠公司法定代表人张世波与北京市通州区宋庄镇菜园村村民委员会（以下简称菜园村村委会）签订《租赁合同》，约定将位于菜园村西的5亩土地租赁给张世波用于投资建设房屋，进行办公、生活、生产、经营等活动，故怡天惠公司建造的房屋符合合同约定，不应当认定为违法建设； 2.（2012）通民初字第3534号民事判决书，证明经法院确认，《租赁合同》的租赁期限为20年，即自2006年9月9日至2026年9月8日，现原告怡天惠公司应当有权继续经营； 3.《强拆决定书》； 4.照片（19张）； 证据3至4共同证明宋庄镇政府于2020年8月23日对原告怡天惠公司位于菜园村西侧的建筑物进行了强制拆除； 5.宋政发[2003]X号《关于加强村级工业园规划、建设与管理的工作意见》（以下简称《工作意见》），证明张世波承租涉案土地以及原告怡天惠公司在涉案土地上经营的事项存在招商引资的背景。 被告宋庄镇政府辩称，第一，原告怡天惠公司并未证明其为涉案建筑的所有权人，无权提起本案诉讼。根据张世波与菜园村村委会签订的《租赁合同》，涉案建筑的土地承租人为张世波，根据工商登记信息显示，怡天惠公司并非张世波的全资控股公司，也无证据证明张世波与怡天惠公司的财产混同，亦无证据证明涉案建筑物为怡天惠公司所建，因此涉案土地《租赁合同》主体为张世波，怡天惠公司与本案争议并无法律上的利害关系，无权提起本案诉讼。第二，在本市行政区域内，未依法办理相关建设规划许可手续的乡村建设，属于“乡村违法建设”。依据相关法律的规定可知，在《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）实施之前，本市行政区域所有建设，均需办理建设用地规划许可证及建设工程规划许可证，否则为违法建设，在《城乡规划法》实施之后，城镇建设应当办理上述两证，乡村建设应当办理乡村建设规划许可证，而在乡村地区所进行建设，如未申请办理相关建设规划许可手续，即属于“乡村违法建设”。第三，经宋庄镇政府核实调查，涉案建筑属于“乡村违法建设”。第四，宋庄镇政府就涉案建筑所作的强制拆除行为，系其依法履行职责行为，并无不当。依据《城乡规划法》（2019年实施）第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十二条、《北京市禁止违法建设若干规定》第五条第三款的规定，宋庄镇政府履行了法定程序，并于2020年8月23日将涉案建筑物内物品清空后，对涉案建筑实施了拆除，拆除过程进行了全程录像，并制作了物品清登底单。综上，宋庄镇政府认为怡天惠公司无权提起本案行政诉讼，涉案建筑属于乡村违法建设，应予拆除，宋庄镇政府就涉案建筑作出拆除行为，系其依法履行乡村违法建设查处管理的行政职责，并不存在行政行为违法情形，故请求法院依法驳回怡天惠公司的诉讼请求。 被告宋庄镇政府在法定期限内依法向本院提交了如下证据材料及法律依据材料，其中证据为： 1.《谈话通知书》及张贴照片，证明宋庄镇政府就涉案违法建设告知当事人接受调查； 2.《公告》及张贴照片，证明宋庄镇政府就涉案违法建设告知当事人接受调查； 3.《宋庄镇人民政府关于菜园村西侧建筑无批示建设的认定申请函》（以下简称《认定申请函》），证明宋庄镇政府向北京市规划和自然资源委员会通州分局发函核实涉案违法建设情况； 4.京规通执函[2019]第XXX号《关于菜园村西侧建筑规划审批情况的函》（以下简称《规划审批回函》），证明涉案建筑未取得建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证； 5.京通宋限拆字[2020]第XXX号《北京市通州区宋庄镇人民政府限期拆除决定书》（以下简称《限拆决定书》）及张贴照片，证明宋庄镇政府要求涉案建筑所有权人自行拆除违法建设，程序合法； 6.京通宋拆催字[2020]第XXX号《催告书》（以下简称《催告书》）及张贴照片，证明宋庄镇政府要求涉案建筑所有权人自行拆除违法建设，程序合法； 7.《强拆决定书》及张贴照片，证明宋庄镇政府作出涉案行为内容和程序合法，并告知当事人救济的权利； 8.《搬家通知》，证明宋庄镇政府要求涉案建筑使用人自行搬离； 9.《拆除（清除）物品清单》，证明涉案建筑物内物品已经有相关人员自行处理； 10.拆除照片（6张），证明涉案建筑拆除前已经将建筑物内物品清空； 11.测绘成果表及附图，证明涉案建筑物面积约为2700平方米； 12.原告怡天惠公司的工商登记信息，证明怡天惠公司并非张世波全资控股公司，怡天惠公司无权提起诉讼； 13.入户及拆除影像，证明宋庄镇政府拆除前对涉案建筑进行了入户登记，拆除时对拆除行为进行了录像，拆除前已将建筑物内物品清空； 14.非住宅入户勘查底单、通州区非住宅搬迁基本状况调查表，证明入户测量时第三人张天昊在场； 15.强制拆除（清除）执行记录，证明强制拆除时有人大代表到场见证； 其中法律依据为： 1.《城市规划法》（1990年实施）第三十一条； 2.《城市规划法》（1990年实施）第三十二条； 法律依据1至2共同证明2008年之前，在城市规划区内建设房屋的，需取得建设工程规证据划许可证和建设用地规划许可证； 3.《城乡规划法》（2019年实施）第四十条第一款； 4.《城乡规划法》（2019年实施）第四十一条第一款； 法律依据3至4共同证明2008年《城乡规划法》实施之后，在乡村规划区内建设的需取得乡村建设规划许可证； 5.《城乡规划法》（2019年实施）第六十五条，证明乡镇政府具有对未取得乡村规划许可证的建筑进行拆除的法定职责； 6.《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（1991年）第一条，证明北京市全市范围均为规划区； 7.《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（1991年）第二条； 8.《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（1991年）第五条； 9.《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（2018年）第二条； 法律依据7至9共同证明在城市规划区内应当取得建设规划手续，未取得相关手续的为违法建设； 10.《北京市禁止违法建设若干规定》第五条第三款，证明乡镇政府具有查处没有取得建设规划许可手续的违法建设的法定职责； 11.《北京市禁止违法建设若干规定》第十一条，证明乡镇政府具有查处和责令限期改正的法定职责； 12.《北京市城乡规划条例》（2019年实施）第六十二条第一款，证明乡镇政府具有查处违法建设的职责。
第三人述称
第三人王秀清、张天舒、张天昊共同述称,从法律角度而言，原告怡天惠公司遵守了宋庄镇政府制定的规章制度，并且（2012）通民初字第3534号民事判决书中也认可了怡天惠公司的正当权益。故请求法院依法支持怡天惠公司的诉讼请求。 第三人王秀清、张天舒、张天昊在法定期限内未向本院提交证据材料。
本院查明
经庭审质证，双方当事人发表质辩意见如下： 针对原告怡天惠公司提交的证据材料，宋庄镇政府对证据1的真实性认可，证明目的不认可，认为该证据无法证明涉案建筑为合法建筑；对证据2的真实性认可，认可怡天惠公司有权继续经营土地，但认为该证据无法证明涉案建筑为合法建筑；对证据3至4的真实性认可，证明目的不认可；对证据5真实性认可，关联性和证明目的不认可。第三人王秀清、张天舒、张天昊对怡天惠公司提交的全部证据均认可。 针对宋庄镇政府提交的证据及法律依据，原告怡天惠公司对证据1至2不认可，认为应当适用《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）的相关规定；对证据3不认可，怡天惠公司系依据《工作意见》进驻涉案土地，并在涉案土地上建设房屋，宋庄镇政府事实调查不清，未遵循法不溯及既往原则；对证据4不认可；对证据5至7不认可，涉案砖混结构的房屋系根据机械构造工作的特殊需求产生的，其他管理用房系怡天惠公司租赁涉案土地进行经营必要的场所设施；对证据8至10 不认可，认为应当适用《行政强制法》的规定，其他质证意见同对5至7项证据的质证意见；对证据11不认可，认为缺乏测绘过程的相关记录，此外，对于测绘成果表列明的建筑幢号及编号为3至8幢建筑的面积均予以认可，但认为1至2幢的建筑高度超过6米。应当算作两层，对1至2幢的建筑面积不认可；对证据12真实性认可，合法性和证明目的不认可，认为怡天惠公司已经进行了工商登记，涉案地上物确实存在，宋庄镇政府作为执法主体，具有查明事实的义务，否则将被视为没有合法的执法依据；对证据13不认可；对证据14中的非住宅入户勘查底单不认可，认为该底单显示的房屋柱高等数据与怡天惠公司测量的数据不一致；对证据中的通州区非住宅搬迁基本状况调查表不认可，认为缺少了设备的记载。对证据15的真实性认可，合法性及证明目的不认可，认为该证据的强拆人一栏未写明被执行人的姓名，人大代表未进行身份说明，被执行人询问意见一栏未做记录，亦没有做任何说明。对宋庄镇政府提交的法律依据不认可，认为涉案建筑的建造时间为2005年至2006年，宋庄镇政府不应当适用《城乡规划法》，涉案土地使用权的转让基于村委会的行为，且涉案建筑是依据《工作意见》建设的位于工业园区范围内的建筑，应当适用特别规定，此外，涉案地块已经纳入城市规划区范围，应当适用《中华人民共和国土地管理法》有关征收、征用的规定，或者按照《北京市建设征地补偿安置办法》、《国有土地房屋征收与补偿条例》的规定执行。第三人王秀清、张天舒对宋庄镇政府提交的证据14至15的质证意见同怡天惠公司的质证意见。对宋庄镇政府提交的其他证据和法律依据均不认可，认为怡天惠公司基于政府的招商引资政策在涉案建筑上从事经营，若将涉案建筑认定为违法建设，影响政府的公信力，并且，宋庄镇政府错误适用了《城市规划法》第三十一条、第三十二条；第三人张天昊对宋庄镇政府提交的证据14认可，证据15的质证意见同怡天惠公司的质证意见，对宋庄镇政府提交的其他证据和法律依据均不认可。 本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对以上证据及法律依据认证如下： 原告怡天惠公司提交的证据内容真实，来源合法，能够证明涉案土地的来源以及宋庄镇政府对涉案建筑实施强拆行为的事实，本院予以采信。宋庄镇政府提交的证据3至4客观真实，来源合法，能够证明涉案建筑未取得建设规划手续，本院予以采信；证据9、10能够证明宋庄镇政府在拆除涉案建筑之前已对建筑物内存有的物品进行了清登，并制作了相应的物品清单，经本院核实，怡天惠公司认可拆除（清除）物品清单列明的物品为其公司的物品，且怡天惠公司陈述已将上述物品拉走，并表示除了拆除（清除）物品清单列明的物品以外，涉案建筑已无怡天惠公司的其他物品，故本院对此亦不持异议，对上述两份证据本院予以采信；证据11，因怡天惠公司对该表载明的房屋幢数及3至8幢房屋的建筑面积均予以认可，本院对此亦无异议，对于该表载明的1、2幢房屋的建筑面积，各方当事人持有异议，因该项内容涉及到损害的面积及损失数额等，可在行政赔偿程序中予以确认，故本院在本案中对此不作进一步审查；证据12，仅能够证明怡天惠公司的法定代表人、股东等工商登记信息，无法证明其欲证明的问题，本院对其证明目的不予采信。宋庄镇政府提交其他证据，能够证明宋庄镇政府对涉案建筑实施强制拆除的始末，但无法证明涉案建筑系违法建筑及其实施的强制拆除行为程序合法，故对其证明目的不予采信。宋庄镇政府提交的法律依据，本院予以采信。 通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实： 2003年3月12日，宋庄镇政府出台《工作意见》，在宋庄镇内建设村级工业园。2006年9月9日，张世波（已故）与菜园村村委会签订了租赁合同，约定张世波租赁菜园村村委会坐落在通州区宋庄镇菜园村西的5亩土地。张世波承租上述土地主要用于经营北京怡天惠金属材料研究所，租赁合同签订以后，北京怡天惠金属材料研究所（于2010年更名为原告怡天惠公司）出资在涉案土地上建设了涉案建筑。后张世波承租的上述土地及相应的涉案建筑被纳入北京市通州区宋庄镇集体产业用地试点项目集体土地非住宅地上物腾退项目的范围之内，但怡天惠公司与宋庄镇政府对腾退补偿事宜未能达成一致意见，至今未签订补偿协议。 2019年，宋庄镇政府在涉案建筑处张贴了《谈话通知书》，要求建筑物所有权人于2019年5月13日16时前往宋庄城管分队314室谈话。2019年7月18日，宋庄镇政府在涉案建筑处张贴了《公告》，《公告》的主要内容为，该建筑所有权人，经查，你（单位）在北京市通州区宋庄镇菜园村西所建设的房屋，结构为砖混结构，建筑面积/平方米，涉嫌违法建设，现宋庄镇政府通知你（单位）自本公告日期起5日内，请该建筑所有权人携带身份证明、用地证明及相关部门审批的有关材料，到宋庄镇政府拆违办公室接受调查，提出陈述、申辩理由。逾期不接受调查的，视为放弃陈述、申辩权利，宋庄镇政府将依据《城乡规划法》第四十一条规定、第六十五条规定，对上述建设进行依法拆除。2019年8月8日，宋庄镇政府向北京市规划和自然资源委员会通州分局（以下简称通州规自委）发送了《认定申请函》，请求通州规自委协助对宋庄镇菜园村西侧一层及部分二层建筑涉嫌违法建设，经现场调查及初步测量建筑面积约为2740平方米，建筑面积为砖混彩钢结构，是否有合法有效的占地、建设批示进行核查。2019年9月2日，通州规自委作出《规划审批回函》，告知宋庄镇政府，经查，位于宋庄镇菜园村西侧所建的一层及部分二层的砖混彩钢结构建筑未依法取得建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证。2020年8月10日，宋庄镇政府作出的《限拆决定书》并张贴在涉案建筑处，《限拆决定书》的主要内容为，经查，该建筑物所有权人在通州区宋庄镇菜园村西侧所建设的一层及部分二层构筑物（建筑面积约为2740平方米）未取得建设工程规划许可证，宋庄镇政府依据《城乡规划法》第六十五条之规定，限你（单位）务必于2020年8月13日前自行拆除上述违法建设和清理屋内物品，逾期仍不自行拆除和清理屋内物品所造成一切后果自负，届时宋庄镇政府将组织实施强制拆除。2020年8月14日，宋庄镇政府作出《催告书》并张贴在涉案建筑处，《催告书》的主要内容为，该建筑物所有权人，宋庄镇政府于2020年8月10日向你（单位）送达《限拆决定书》，你（单位）在规定期限内未履行行政决定规定的义务。根据《行政强制法》第三十五条之规定，现依法向你（单位）催告，请你（单位）收到催告书起2日内自觉履行《限拆决定书》的内容，逾期仍未履行义务的，将依法强制执行。依据《行政强制法》第三十六条之规定，你（单位）收到催告书后有权进行陈述和申辩。请你（单位）在收到本催告书之日起15日内提出陈述和申辩，逾期不陈述、申辩的视为放弃陈述和申辩的权利。2020年8月17日，宋庄镇政府作出《强拆决定书》并张贴在涉案建筑处，《强拆决定书》的主要内容为，你单位（个人）未经批准擅自在北京市通州区宋庄镇菜园村西侧所建设的一层及部分二层建筑物约2740平方米，未在宋庄镇政府2020年8月10日发布的《限拆决定书》期限内自行拆除，依据《城乡规划法》第六十五条的规定，宋庄镇政府决定于2020年8月19日8时后，对你单位（个人）的上述违法建设依法实施强制拆除，你单位（个人）应在强制拆除违法建筑物前自行清理被拆除建筑物内的物品。2020年8月17日，宋庄镇政府组织对涉案建筑进行了测绘，并制作了测绘成果表及附图。2020年8月19日，宋庄镇政府作出《搬家通知》，告知该建筑物内各承租户于2020年8月21日前自行将属于自己的财产搬离此违法建设，逾期未自行搬离的，在拆除过程中造成的一切损失，由其自行承担。2020年8月23日至2020年8月24日，宋庄镇政府组织相关人员对涉案建筑进行了强制拆除，并制作了《拆除（清除）物品清单》，其中被执行人签名处有“XX代签张天舒，此物品自行处理”的字样。 另查，2002年12月6日，北京怡天惠金属材料研究所注册成立，股东为张世波、张天昊、李XX和丁XX，法定代表人为张世波，注册地址为北京市通州区宋庄镇菜园村。2010年11月19日，北京怡天惠金属材料研究所将名称更正为怡天惠公司。此外，经本院核实，怡天惠公司的股东张世波、李XX、丁XX已经去世。
本院认为
本院认为，根据《城乡规划法》（2019年实施）第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。为此，宋庄镇政府具有对其辖区内未取得规划许可的违法建设进行查处的法定职责。 经审查，本案的争议焦点为宋庄镇政府将涉案建筑认定为违法建设并实施强制拆除行为是否符合法律规定。 关于违法建设认定问题。经本院向各方当事人核实，原告怡天惠公司建设涉案建筑具有政府招商引资的背景，存有政府许诺情形，涉案建筑由于历史原因未取得规划审批手续，系特定历史情况下政策因素所致，具有一定的特殊性，宋庄镇政府对涉案建筑的合法性进行判断时，应当进行综合考量，不宜将是否取得规划许可手续作为唯一的评判标准。此外，涉案建筑已被纳入北京市通州区宋庄镇集体产业用地试点项目集体土地非住宅地上物腾退项目的范围之内，在拆除涉案建筑之前宋庄镇政府已组织相关人员进行了入户测绘，就腾退补偿问题，宋庄镇政府与怡天惠公司的相关人员进行过协商，但未能达成一致意见，基于上述情况，本院认为应当考虑怡天惠公司的信赖利益，宋庄镇政府以违法建设为由径行对涉案建筑实施强制拆除行为，欠缺事实和法律依据。 关于拆除程序问题。根据《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条以及《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条的规定，强制拆除违法建设，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，告知当事人履行期限、方式及依法享有的陈述权和申辩权。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等，实施强制拆除行为。本案中，宋庄镇政府在作出行政强制拆除行为之前应当尽到调查核实的义务，宋庄镇政府作出的《催告书》虽然赋予原告怡天惠公司陈述、申辩的权利，但陈述、申辩日期尚未届满，宋庄镇政府即作出《强拆决定书》，剥夺了怡天惠公司的陈述、申辩的权利。此外，宋庄镇政府在《限拆决定书》所载明的复议及诉讼期限未届满时即作出《强拆决定书》并实施了强制拆除行为，剥夺了怡天惠公司的救济权利。上述行为违反了法定的正当程序。 综上，宋庄镇政府于2020年8月23日至2020年8月24日对原告怡天惠公司的涉案建筑实施行政强制拆除行为事实不清，程序违法，理应撤销，但因涉案建筑已被实际拆除，不具有可撤销内容。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
本案裁判结果
确认被告北京市通州区宋庄镇人民政府于2020年8月23日至2020年8月24日对原告北京怡天惠金属材料有限公司位于北京市通州区宋庄镇菜园村西侧的地上物实施的强制拆除行为违法。 案件受理费五十元，由被告北京市通州区宋庄镇人民政府负担，于本判决生效后七日内交纳。 如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审判人员
审 判 长 张 璐 人 民 陪 审 员 刘 红 人 民 陪 审 员 郭 伟 二○二一 年 四 月 八 日
审判辅助人员
法 官 助 理 甄 硕 书 记 员 刘云鹏
