当事人信息
原告杨桂琴，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市阎良区西飞家属区，居民身份证号：XXXXXXXXXXXXXXXXX。 委托代理人刘国栋，陕西德迈律师事务所 律师。 被告西安市未央区人民政府，住所地西安市未央区。 法定代表人刘国荣，区长。 委托代理人姚俊，自然资源和规划未央分局副调研员。 委托代理人庞卫兵，陕西宝伦律师事务所 律师。 被告西安市人民政府，住所地西安市未央区。 法定代表人李明远，市长。 委托代理人马颖，西安市司法局工作人员。
审理经过
原告杨桂琴诉被告西安市未央区人民政府、西安市人民政府行政复议一案，本院于2020年7月8日受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年8月27日公开开庭审理了本案，原告杨桂琴及其委托代理人刘国栋，被告西安市未央区人民政府的委托代理人姚俊、庞卫兵，西安市人民政府委托代理人马颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称
原告杨桂琴诉称，原告的父母原是西安市未央区XX乡XX村村民，生前在XX堡XX号XX店和三间一门砖木结构厦房。父母先后去世后，由原告独自继承，并委托乡友关照。1998年2月，原告回乡发现，上述房屋被人拆除另行修建三间平房。后经了解，此系杨抗美、王彩叶夫妇所为。2019年12月12日，未央区政府就原告申请对涉案宅基地的确权事项作出了“不予支持”的处理决定。原告不服，依法申请西安市政府进行行政复议。2020年6月24日，市政府作出了维持上述处理决定的市政复决字[2020]第56号行政复议决定书。原告认为，未央区政府处理决定对本案事实的认定，虽然来自法院的两个生效判决，但证据虚假，且适用法律错误。市政府的行政复议决定认为区政府的处理决定认定事实清楚和适用法律正确，依法不能成立。二、原告认为，这份行政判决受到生效民事判决的影响，对案件有涉的事实作了错误的认定，但都明确否定了村民小组私下协议将原告的宅基地变更为XX使用的效力，同时明确指出，直到1997年7月30日宅基地清查登记表载明，村委会、乡政府仍确认该宅基地为原告使用。因此认为，原告要求未央区政府履行法定职责，对争议宅基作出确权决定合理合法，应予支持，区政府应当对原告的确权申请作出具体的行政行为。三、区政府的处理决定对原告宅基确权申请不予支持的依据是《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条的规定，原告认为，认定案件事实，适用法律明显错误。综上所述，按照《土地管理法》、《物权法》及有关行政规章，原告虽非农村居民，但仍有使用原有农村宅基地的资格，未央区政府对原告的确权申请不予支持，市政府的行政复议决定维持区政府的处理决定，均属违法行政行为，依法应予撤销。请求：1、撤销被告西安市政府2020年6月24日作出的市政复决字【2020】第56号行政复议决定；2、撤销被告未央区政府2019年12月12日作出的未政发【2019】37号《关于杨桂琴宅基地权属申请事项的处理决定》3、本案诉讼费由二被告承担。 原告为证明其诉讼请求，向本院提供以下证据： 第一组证据:1、三份长安县土地房产所有证；2、XX乡XX村委会的一份书面证明，均来自西安市未央区人民法院（1998） 未民初字第1087号民事案卷。证明原告杨桂琴之父XX在1952年1月13日，经土改确权，有半院宅基地和两间房屋。 第二组证据：原告丈夫XX和村民的证明。证明拆旧建新的时间是1978年4月，新房为砖木结构，布局为一明两暗共三间。 第三组证据：1、西安市未央区人民法院（1998） 未民初字第1087号民事判决书；2、协议书；3、四人联合声明；4、部分庭审记录。证明该判决认定原告的房屋1996年秋季被连阴雨淹倒是依据对方当事人XX的辩解和XX伪造的两份证据材料，判决认定的事实没有证据。 第四组证据：1、西安市未央区人民法院（2008） 未行初字第18号行政判决书；2、西安市中级人民法院（2009） 西行终字第18号行政判决书；3、西安市中级人民法院（2010）西行申字第028号驳回申请再审通知书。证明被告负有法定职责，应承担该义务，被告应对原告的申请书作出具体行政行为。 第五组证据：1、西安市未央区人民政府1993年的土地登记审批表及其附件；2、谭家乡村委会、谭家乡土地管理办公室共同盖章，并于1997年7月30日上报的《西安市农村宅基地逐户清查登记表》。证明原告虽非农村居民，但因继承祖遗房屋，并经政府确权享有涉案宅基地使用权。
被告辩称
第六组证据：1、最高人民法院视频接访单；2、驳回申请再审通知书；3、关于2012年10月26日未央区人民政府网站群众提出的“04地调”相关问题的答复意见；4、关于农村宅基地拆迁安置补偿依据意见函。证明被告的行政行为是错的，是不合法的。 第七组证据：1、关于杨桂琴土地确权有关事项的答复；2、答复。证明民事判决是错的，被告以此作出的行政行为是错的，是不合法的。 被告西安市未央区人民政府辩称，1998年，杨桂琴将XX诉至法院，要求拆除该宅基地上的房屋，法院确认杨桂琴父母遗留之一间房于1996年秋被阴雨淹倒，杨桂琴诉称XX拆除其房屋无充足证据佐证，不予采信，要求恢复房屋原状之诉请亦不予支持，故驳回其诉讼请求。2008年11月14日，未央区人民法院作出（2008）未行初字第18号行政判决书，判决未央区人民政府对杨桂琴关于确认宅基地权属的申请书应当作出具体行政行为。2017年5月16日，西安市未央区人民政府办公室对杨桂琴作出关于杨桂琴土地确权有关事项的答复。2019年12月12日，区政府根据西安市未央区人民法院（ 2008 ）未行初字第18号行政判决书及（2018）0112执异51号执行裁定书作出未政发[2019]37号《西安市未央区人民政府关于杨桂琴宅基地权属申请事项的处理决定》，该处理决定对杨桂琴所申请确权的宅基地使用权不予以确权。1993年村委会规划老宅基地。原告杨桂琴以19000元购买了该村门面房，其中5000元系XX为其交纳，村委会遂将该宅基调整给XX使用。王彩叶已在该宅基上重新建起了房屋。被告根据该判决书作出的处理决定事实认定清楚。被告适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国[1995]国土籍字第26号）第五十二条规定，对杨桂琴关于确认宅基地权属的申请事项不予支持，适用法律正确。 被告西安市未央区人民政府为证明其答辩意见，向本院提供以下证据： 1、（1998）未民初字第1087号民事判决书；2、（2008）未行初字第18号行政判决书；3、（2017）陕0112执恢428号执行裁定；4、（2018）陕0112执异51号行政裁定书。证明作出的处理决定事实认定清楚、程序合法。 被告西安市人民政府辩称，被告作出的《行政复议决定书》程序合法。2020年2月16日，原告寄交了行政复议申请书，要求复议机关撤销西安市未央区人民政府作出的未政发（2019）37号《西安市未央区人民政府关于杨桂琴宅基地权属申请事项的处理决定》。2020年2月20日，被告作出市政复答字（2020） 56号《行政复议答复通知书》并向西安市未央区人民政府送达。因新型冠状病毒感染肺炎疫情防控应急响应工作要求，需要中止本案审理，2020年4月19日，被告作出市政复中字（2020） 56号《中止行政复议通知书》并邮寄给原告和西安市未央区人民政府。2020年6月15日，行政复议中止的原因消除，被告作出市政复恢字（2020） 56号《恢复审理通知书》。2020年6月24日，被告作出《决定书》，维持了西安市未央区人民政府作出的未政发（2019） 37号《西安市未央区人民政府关于杨桂琴宅基地权属申请事项的处理决定》，于6月29日向原告和西安市未央区人民政府送达。综上，被告作出的市政复决字（2020） 56号《行政复议决定书》程序合法，请贵院依法驳回原告的诉讼请求。 被告西安市人民政府为证明其答辩意见，向本院提供以下证据： 1、行政复议申请书；2、行政复议答复通知书；3、中止行政复议通知书；4、恢复审理通知书；5、行政复议决定书。6、送达回证两份。证明被告作出行政复议决定书程序合法 。
本院查明
经庭审质证，二被告对于原告提供的第一组证据的真实性认可，但认为村委会书面证明不符合单位出具证明的要求，没有负责人签字，对第二组证据证人证言的真实性和证明目的不认可；对第三组证据的真实性认可，证明目的不认可；对第四组证据的真实性认可，证明目的不认可，认为被告是按照法定程序作出处理决定；对第五、六、七组证据的真实性和证明目的均不认可。 原告对被告西安市未央区人民政府提供的证据真实性无异议，对证明目的不认可。被告西安市人民政府对未央区人民政府提供的证据均认可。 原告对被告西安市人民政府提供的证据真实性无异议、程序无异议，对证明目的不认可。被告未央区人民政府被告西安市人民政府提供的证据均认可。 本院对原、被告提供并经庭审质证的证据作如下认证:原告提供的证据，二被告对原告提供的证据一、三、四真实性无异议，本院对其真实性予以确认。对原告提供的其他证据均不认可，经审查，原告提供的证据二不符合证据的形式要件，本院不予采纳，对于原告提供的证据五、六、七真实性予以确认。二被告提供证据，各方对其的真实性无异议，本院对其真实性予以确认。 经审理查明，原告杨桂琴曾将XX诉至西安市未央区人民法院，要求XX拆除在宅基地上所建房屋，并将原有房屋恢复原状。1998年12月24日，西安市未央区人民法院作出（1998） 未民初字第1087号民事判决书，其中认定以下事实：“杨桂琴父母遗留的房屋系其父与其继母相继去世后所留土木结构砖瓦房一间。该房屋因地势较低，于1996年秋被阴雨淹倒，剩有残墙，有关材料仍在原处，该宅基地遂闲置，无人居住。1993年村委会规划老宅基地，杨桂琴以19000元购买了该村门面房，其中5000元系XX为其交纳，村委会遂将该宅基地调整由XX使用，XX在该宅基地上重新建立起了房屋。杨桂琴的户口在西飞公司。”判决驳回杨桂琴之诉。 杨桂琴以西安市未央区人民政府为被告、以XX为第三人提起履行法定职责之诉，2008年11月14日，西安市未央区人民法院作出（2008）未行初字第18号行政判决书，其中认定以下事实：“杨桂琴与XX系亲属关系，宅基地相邻。杨桂琴父母系农村户口，其父母相继与1992年底前病故，杨桂琴长年在外工作系城镇户口，其未在村内居住。1993年，统一办理宅基地使用证时，小组、村委会、乡政府、未央区土地局均同意将杨桂琴父母遗留一大间房屋的宅基地使用证书办至原告名下，但未向杨桂琴发放宅基地使用证书。1996年6月，杨桂琴与XX经时任小组长联系，同意XX给付杨桂琴5000元及小组分配的上下各一间的门面房，杨桂琴将该宅基地交XX使用，同年12月11日XX与小组长签订书面协议予以确定。同年12月12日，XX替杨桂琴向小组交付门面房款5000元后杨桂琴分得门面房予以出租。1997年9月，XX在该宅基地上自建三间平房。……其后，杨桂琴多年来数十次向未央区政府书写申诉书，要求处理其宅基地纠纷，未央区政府有关部门安排相关人员多次协调处理双方的纠纷，因多种原因均协商未果，未央区政府土地管理部门多次向原告予以答复，认为该宅基地内祖遗房屋已不存在，老宅基地已由村民小组调整给他人，故不具备向杨桂琴补发宅基地使用证条件，最终结论为对该宅基地暂不予确权，遂引发诉讼。诉讼中，各方当事人提供相应证据并经质证，其中1997年7月30日西安市农村宅基地逐户清查登记表载明，杨桂琴仍为该宅基地使用人，村委会及谭家乡政府加盖公章认可”。判决西安市未央区人民政府对杨桂琴关于确认宅基地权属的申请书应当作出具体行政行为。杨桂琴不服提出上诉，2009年3月2日，陕西省西安市中级人民法院作出（2009）西行终字第18号行政判决，驳回上诉，维持原判。后杨桂琴提出再审，2020年7月12日，陕西省西安市中级人民法院作出（2010）西行申字第028号《驳回申请再审通知书》，对杨桂琴再审申请予以驳回。2011年6月20日，陕西省高级人民法院作出（2011）陕行监字第00007号《驳回申请再审通知书》，对杨桂琴再审申请予以驳回。 又查明，2011年7月15日，西安市国土资源局未央分局作出《答复》。2017年5月16日，西安市未央区人民政府向杨桂琴作出《关于杨桂琴土地确权有关事项的答复》，此后依杨桂琴的申请，（2008）未行初字第18号案件进入执行程序，2017年8月24日，西安市未央区人民法院作出（2017）陕0112执恢428号执行裁定，裁定终结 （2008）未行初字第18号行政判决书的执行。2018年5月21日，西安市未央区人民法院作出（2018）陕0112执异51号执行裁定，裁定撤销（2017）陕0112执恢428号执行裁定。 2019年12月12日，西安市未央区人民政府根据西安市未央区人民法院（2008）未行初字第18号及（2018）0112执异51号执行裁定书作出未政发[2019]37号《西安市未央区人民政府关于杨桂琴宅基地权属申请事项的处理决定》，该处理决定载明：“杨桂琴：……经查，涉案宅基地上原有房屋一间，因该房地势较低，于1996年秋被连阴雨淹倒。另查，1996年6月，杨桂琴与王彩叶经时任小组长联系，同意XX给付杨桂琴5000元及小组分配的上下各一间的门面房，杨桂琴将涉案宅基地交王彩叶使用，同年12月11日XX与小组长签订书面协议予以确定。1997年9月，XX在该宅基地上自建三间平房。以上事实有西安市未央区人民法院（1998）未民初字第1087号《民事判决书》及（2008）未行初字第18号《行政判决书》在卷佐证。本机关认为，你要求将涉案宅基地确权在其名下，没有事实依据，不符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条:“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。…”的规定，决定对你（杨桂琴）所申请事项不予支持。” 杨桂琴对未政发[2019]37号处理决定不服，2020年2月16日，向西安市人民政府寄交了行政复议申请书，要求复议机关撤销西安市未央区人民政府作出的未政发[2019]37号《西安市未央区人民政府关于杨桂琴宅基地权属申请事项的处理决定》。2020年2月20日，西安市人民政府作出市政复答字[2020]56号《行政复议答复通知书》并向西安市未央区人民政府送达。因新型冠状病毒感染肺炎疫情防控应急响应工作要求，需要中止本案审理，2020年4月19日，西安市人民政府作出市政复中字[2020] 56号《中止行政复议通知书》，自2020年4月19日中止该行政复议案件的审理。2020年6月15日，行政复议中止的原因消除，西安市人民政府作出市政复恢字[2020] 56号《恢复审理通知书》。2020年6月24日，西安市人民政府作出市政复决字[2020] 56号《行政复议决定书》，维持了西安市未央区人民政府作出的未政发[2020] 37号《西安市未央区人民政府关于杨桂琴宅基地权属申请事项的处理决定》，于6月29日向原告和西安市未央区人民政府送达。 再查明，案涉谭家乡宅基地及宅基地上房屋已被征地拆迁。 原告杨桂琴对西安市未央区人民政府作出的未政发[2020] 37号《西安市未央区人民政府关于杨桂琴宅基地权属申请事项的处理决定》以及西安市人民政府作出市政复决字[2020] 56号《行政复议决定书》不服，遂形成本案。
本院认为
本院认为，首先，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，关于“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”的规定，是享有职权的行政机关对“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地”的管理性规定，并非直接判断公民、法人或其他组织是否已经失去宅基地使用权的法律依据。本案中，1993年在统一办理宅基地使用证时，小组、村委会、乡政府、未央区土地局均同意将杨桂琴父母遗留一大间房屋的宅基地使用证书办至原告杨桂琴名下，但未向杨桂琴发放宅基地使用证书。杨桂琴父母遗留的房屋因该房屋因地势较低，于1996年秋被阴雨淹倒，剩有残墙，有关材料仍在原处，该宅基地遂闲置，无人居住。1997年9月，XX在该宅基地上自建三间平房。杨桂琴父母遗留的房屋自然坍塌未超过两年，XX在该宅基地上即自建三间平房。西安市未央区人民政府认定原告的房屋自然坍塌两年以上，没有经过任何程序，直接仅此适用此项认定原告杨桂琴已经失去争议宅基地的使用权，存在瑕疵。 其次，宅基地所有权属于农村集体经济组织，农村集体经济组织成员可以依法取得宅基地使用权，宅基地使用权也可能因集体经济组织成员资格的丧失而丧失，宅基地使用权主体是农村集体经济组织的村民，不包括城镇居民，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。根据时行《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、第四款的规定，宅基地实行“一户一宅”原则，当事人如果转为城镇户口，且已将原宅基地转让他人，其与争议土地不具有利害关系。本案中，杨桂琴父母系农村户口，其父母相继与1992年底前病故，杨桂琴长年在外工作系城镇户口，其未在村内居住，故杨桂琴不是案涉村组农村集体经济组织成员。根据生效裁判文书查明事实，1996年6月，杨桂琴与XX经时任小组长联系，同意XX给付杨桂琴5000元及小组分配的上下各一间的门面房，杨桂琴将该宅基地交XX使用，同年12月11日XX与小组长签订书面协议予以确定。虽然案涉宅基地转让没有经过镇、区县两级政府的审核、审批，但是鉴于杨桂琴通过协议将该宅基地交XX使用，XX已在案涉宅基地上重新自建房屋。况且案涉宅基地上杨桂琴父母遗留房屋已经坍塌，亦不存在杨桂琴通过继承房屋的方式获得案涉宅基地的使用权。案涉村组已被征地拆迁，土地性质已被改变，已不具备重新确定宅基地所有权的现实条件。 最后，本案中，1997年7月30日西安市农村宅基地逐户清查登记表载明，杨桂琴仍为该宅基地使用人，村委会及谭家乡政府加盖公章认可。但鉴于1996年6月，杨桂琴与XX经时任小组长联系达成宅基地转让协议，XX也于1997年9月在该宅基地上自建三间平房。原告以此主张其享有案涉宅基地的使用权的主张不予采纳。原告对其父母遗留房屋坍塌原因存疑，此问题已在西安市未央区人民法院作出（1998） 未民初字第1087号民事判决书予以载明，其对此持有异议不在本案审查范围内。 综上所述，原告杨桂琴不具备取得案涉宅基地的资格和条件，西安市未央区人民政府作出的未政发[2020] 37号《西安市未央区人民政府关于杨桂琴宅基地权属申请事项的处理决定》以及西安市人民政府作出市政复决字[2020] 56号《行政复议决定书》结果正确，应予以维持。原告之诉讼请求，于法无据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
本案裁判结果
驳回原告杨桂琴的诉讼请求。 案件受理费50元（已预交），由原告杨桂琴负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长 朱爱琳
审判人员
人民陪审员 王 聪 人民陪审员 寇艳艳
裁判日期
二〇二〇年十一月十九日
审判辅助人员
法 官 助 理 李阳雨
