当事人信息
原告北京天弘日盛装饰工程有限公司，住所地北京市海淀区上庄乡西马坊村。
法定代表人任小莉，经理。
原告北京军庄天弘农副产品市场中心，住所地北京市门头沟区军庄镇军庄村南口。
法定代表人季学瑞，总经理。
二原告委托代理人张运玲，北京盈科（天津）律师事务所 律师。
被告北京市门头沟区军庄镇人民政府，住所地北京市门头沟区军庄镇西杨坨村36号。
法定代表人王垚，镇长。
委托代理人张纪，北京市门头沟区军庄镇人民政府干部。
委托代理人袁琰，北京乾同律师事务所 律师。
第三人北京市门头沟区军庄镇军庄村村民委员会，住所地北京市门头沟区军庄镇军庄村109国道西侧。
法定代表人刘彦君，主任。
委托代理人范翔，北京范翔律师事务所 律师。
审理经过
原告北京天弘日盛装饰工程有限公司（以下简称天弘日盛公司）、北京军庄天弘农副产品市场中心（以下简称天弘市场中心）诉被告北京市门头沟区军庄镇人民政府（以下简称军庄镇政府）变更行政协议一案，二原告于2020年12月9日向本院提交行政起诉状。本院于2021年1月14日立案受理后，于同月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因北京市门头沟区军庄镇军庄村村民委员会（以下简称军庄村委会）与本案有利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2021年4月21日、5月27日公开开庭审理了本案。原告天弘日盛公司的法定代表人任小莉、二原告的委托代理人张运玲，被告军庄镇政府的委托代理人张纪、袁琰到庭参加诉讼，第三人军庄村委会经依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称
二原告诉称，原告一与原告二为关联公司，共同经营天弘农副产品市场。2001年5月1日，原告一与门头沟区军庄镇军庄村经济合作社签订《土地承租合同》，约定由原告一承包军庄村14.3亩土地用于商业开发，期限自2001年5月1日至2021年4月30日。合同签订后，原告一在政策鼓励及被告的扶持下经过批准建立了北京军庄天弘农副产品市场，实际占地12 300平方米，建筑面积4000平方米。2011年2月26日，原告二与北京市门头沟区军庄镇军庄村村民委员会就上述《土地承包合同》签订《补充协议》，约定在原商业用房的基础上扩建5000平方米，合同期限延长至2041年4月30日。2016年6月7日，被告为改善天弘农副产品市场经营环境，推动基础设施建设，加快军庄村城市化步伐，改善提升整体形象，以期获得良好的社会和经济效益，通过会议研究决定为天弘农副产品市场提供80万元鼓励资金用于升级改造，被告还出具了《产权证明》。原告遂按照被告要求及会议审议通过的设计方案进行改造升级。改造完成后，原告开始招商，与商户分别签订了合同，但被告突然称涉案房屋是违法建筑，组织人员强行开始拆除。被告拆除部分建筑物后提议原告自行拆除剩余部分，称这样可以支付奖励和拆除费用，否则原告不但一分钱都拿不到，还要支付拆除费用。原告有苦难言，因多次沟通无果，深知获取补偿无望，不得不为减少眼前损失同意被告的意见。关于奖励及拆除费用金额问题，原告与被告亦沟通多次，无奈被告占优势地位，不签协议便不支付奖励及拆除费用，因此原告一、被告、军庄村委会于2019年12月18日按照被告提出的数额签订了《军庄镇违法建设自拆协议书》，约定由被告一次性拨付给原告一奖励资金和拆除费用总计5 967 439元（其中奖励资金2 538 139元，拆除费用3 429 300元）。该拆除费用原告悉数支付给第三方，奖励资金远远不足原告建立市场的资金投入，原告改造后的可期利益损失巨大，且目前商户纷纷起诉原告，违约金或赔偿损失更是不可估计。基于以上事实，原告认为涉案房屋系在被告扶持、主导的情况下建设的，有正当依据，应当受到法律保护，被告预拆除应当支付合理补偿。《军庄镇违法建设自拆协议书》系被告利用优势地位，用奖励金及拆除费用为条件迫使原告签订的，并且该协议未提及补偿部分；奖励资金远远不能弥补原告的投入、预期利益损失；拆除费用亦是用于支付第三方的，因此该协议属于《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的在订立合同时显失公平、一方以胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，属于可变更的合同。综上，原告为维护合法权益，提起诉讼。诉讼请求：1、请求判令被告将《军庄镇违法建设自拆协议书》的支付款项变更为3000万元；2、诉讼费由被告承担。
原告举证
二原告在法定期限内提交并当庭出示了如下证据：1、土地承租合同书及补充协议书、商品市场申办登记审批表、消防安全审查意见书、北京市门头沟区城市规划管理局审批表、产权证明、京西时报《军庄镇稳步推进创新创业文化小镇建设》报道、会议纪要、补充协议书、进账单、政府信息答复告知书及附件（门政发[2000]18号文件），以上证据证明天弘日盛公司经被告招商引资建设农副产品市场，租用军庄村土地进行市场用房建设，后天弘农副产品中心经批准成立；2016年被告为推进小城镇建设，出资鼓励原告对市场进行改造，案涉房屋不属于违法建设；拆除市场应当考虑原告配合被告发展经济作出的贡献，应当给予更为合理的补偿，否则被告的行为违反比例原则，侵害了原告的信赖利益。2、2001年市场成立之初及2016年升级改造后的涉案房屋照片、公证书及附件（附光盘），证明涉案房屋建设初始及升级改造情况。3、涉案房屋被拆除的照片、视频（附光盘），证明涉案房屋拆除情况。4、现场核实调查表，证明涉案房屋的建设面积为17 135.46平方米。5、军庄镇违法建设自拆协议书，证明该协议称案涉房屋是违法建设，但并未通过法定程序进行认定，因此按照违建仅支付奖励和拆除费用并无法律依据；该协议中被告认可的面积为2013年之前一类面积2894.73平方米，二类面积为444.71平方米，与实测面积17 135.46平方米相距甚远，明显有失公平；协议载明“无法提供此协议书将不予拨付奖励资金”，证明原告是在房屋已经被拆除、又有商户闹事急需资金解决问题的危难之时签订了协议，被告属于乘人之危；关于被告支付的拆除费用，原告需支付第三方用于拆除房屋，原告并未因此获益，被告支付的金额与原告的损失相差巨大，有违公平；从支付项目看，被告按照违建认定涉案房屋，只给了部分奖励和拆除费用，并未支付补偿款，被告支付的总金额过低，远远不足以弥补原告的损失，属于显失公平的情形。6、公司转让协议，证明2015年公司转让的价格是860万元，该价格主要来源于土地使用权和市场改造前的房屋价值，再加上改造花费的2000多万元，房屋本身的建设价值就与自拆协议的金额相差巨大，自拆协议显失公平。7、天弘场地租赁协议3份、解约合同协议书3份、收据、银行回单，证明案涉房屋的每平方米租金价值，以及因被告拆除房屋导致原告已经承担和即将承担的巨额损失。8、公司转让的收条和付款记录、投资协议及补充协议、平面图、市场全景视频，证明第6项证据公司转让协议已经实际履行，转让款为860万元，公司转让后体现的房屋现状。9、天弘场地租赁协议8份，证明目的同第7项证据。10、工商局的档案一套，证明北京燕军宏运科贸中心是由军庄村委会出资组建的集体所有制企业，北京燕军宏运科贸中心申办了北京军庄天弘农副产品市场，后更名为北京军庄天弘农副产品市场中心，并进行改制；原告建设市场的行为是招商引资的行为不是原告私自建设，是门头沟区整体规划，符合政策要求。
被告辩称
被告军庄镇政府辩称，一、原告天弘市场中心不是行政协议当事人，不是本案适格主体。二、被告负责行政区域内的禁止违法建设工作，具有制止和查处违法建设的法定职权，被告有权与天弘日盛公司签订行政协议。三、天弘日盛公司与被告在平等自愿基础上签订了《军庄镇违法建设自拆协议书》，该协议已经履行完毕，不存在可变更的情形。2001年5月1日，天弘日盛公司与军庄村经济合作社签订《土地承包合同》，后在地上建设商业用房，经过扩建，拆除前经北京市测绘设计研究院现场核实调查，确定建筑面积为17 135.46平方米。2019年12月，被告、军庄村委会和天弘日盛公司签订了《军庄镇违法建设自拆协议书》，该协议书明确约定，天弘日盛公司认可涉案建筑为违法建设，认可北京市测绘设计研究院对于违法建设面积、类别等信息的评定结果，并承诺自行拆除违法建设，被告根据北京市测绘设计研究院评定结果和相关奖励政策，一次性拨付奖励资金和拆除费用。2019年12月19日，被告向天弘日盛公司支付了奖励资金和拆除费用，涉案违法建设已被拆除，双方签订的《军庄镇违法建设自拆协议书》已经履行完毕。本案涉案建筑是违法建设，违法建设并不具有物权属性，法律并不保护违法建设的利益，因此对于违法建设的拆除，不需要支付任何补偿。《军庄镇违法建设自拆协议书》系天弘日盛公司充分了解法律法规规定，知晓强制拆除违法建设无法得到补偿的情况下，为了减少自身损失而签订的。自拆协议中约定的奖励资金和拆除费用系为了鼓励违法建设权利人配合拆除行为而给予的，不是对违法建设的补偿，且补偿数额是根据测绘面积和房屋类别等确定的，天弘日盛公司对测绘面积和房屋类别均没有异议。因此，自拆协议的签订是双方在充分协商，平等自愿的基础上签订的，不存在原告提出的显失公平、胁迫或乘人之危的情形。综上所述，天弘市场中心与行政协议无利害关系，不是本案适格主体，请求驳回其起诉；自拆协议不存在可变更的情形，请求人民法院依法驳回天弘日盛公司的诉讼请求。
被告质证
被告军庄镇政府在法定期限内提交并当庭出示了如下证据：1、审计意见，证明审计审核同意支付天弘日盛公司奖励资金和拆除费用共计5 967 439元。2、违法建设所有人证明材料，证明涉案建筑系天弘日盛公司所建，系违法建设，该违法建设不存在任何第三人权益。3、现场核实调查成果表、附图、现场销账确认单，证明北京市测绘设计研究院对现场进行的核实调查，确认了违法建设面积；现场已经拆除完毕。4、军庄镇违法建设自拆协议书，证明天弘日盛公司认可涉案建筑为违法建设，认可北京市测绘设计研究院对于违法建设面积、类别等信息的评定结果，并承诺自行拆除违法建设。5、营业执照、土地承租合同，证明天弘日盛公司与军庄村经济合作社签订承租合同。6、开户许可证、基本存款账户信息、财政授权支付凭证、支票存根，证明被告已经按照自拆协议向天弘日盛公司支付了奖励资金和拆除费用共计5 967 439元。
本院查明
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告提交的证据真实性本院均予以认可，但达不到涉案房屋不属于违法建设及签订自拆协议属于乘人之危、显失公平的证明目的；被告提交的证据与本案具有关联性，且内容真实、合法，但达不到天弘市场中心与涉案房屋没有利害关系的证明目的。
经审理查明，2001年5月1日，军庄村经济合作社（甲方）与天弘日盛公司（乙方）签订土地承租合同，约定甲方将军庄村粘土加工厂北墙外以北至大洋公司小花园墙根、109国道以东至排洪沟的14.3亩土地出租给乙方用于商业开发，租期自2001年5月1日至2021年4月30日止。2011年2月26日，军庄村委会（甲方）与天弘市场中心（乙方）签订补充协议书，约定甲方同意乙方在原商业用房的基础上进行商业用房扩建，面积5000平方米，改扩建所需费用由乙方自负；由于乙方对市场投资增大，土地使用年限由原合同约定的20年再延长20年，即从2001年5月1日至2041年4月30日止。2016年11月11日，军庄村经济合作社（甲方）与天弘市场中心（乙方）签订补充协议书，约定根据国家有关法律、政策规定及上级政府要求，甲方要求并支持乙方对军庄天弘农副产品市场中心予以全面提升改造，其资金由乙方承担，甲方给予乙方补助鼓励奖励资金80万元。后天弘市场中心对天弘农副产品市场进行了升级改造。2017年1月17日，军庄镇政府出具产权证明，载明天弘农副产品市场由天弘市场中心进行升级改造，升级改造后的招商事宜由天弘市场中心全权负责。
2018年12月，军庄镇政府收到北京市测绘设计研究院制作的违法建设图斑，违法建设项目位于军庄天弘市场，外业占地面积8 309.84平方米，外业建设面积17 135.46平方米。2019年3月，被告军庄镇政府组织对涉案房屋进行了部分拆除，后原告自行拆除了剩余房屋。2019年7月，涉案房屋进行了现场销账。
2019年12月，军庄镇政府（甲方）、军庄村委会（乙方）、天弘日盛公司（丙方）签订《军庄镇违法建设自拆协议书》。该协议书主要内容为：一、现有丙方在军庄村109国道东侧建有17 146.5平方米房屋属于违法建设，此违法建设面积、类别等信息经北京市测绘设计研究院评定，丙方认可评定结果。二、丙方承诺，上述违法建筑不存在任何第三方权益，丙方自行拆除此违法建设，完成包括建筑物拆除、建筑垃圾清运等相关工作，做到场清地平，达到北京市测绘设计研究院核验标准……四、因丙方全力配合甲方开展“门头沟区创建无违建区攻坚工作”，在奖励期限内完成违法建设拆除、销账工作，按照北京市测绘设计研究院评定结果和相关奖励政策，由甲方向丙方一次性拨付奖励资金和拆除费用总计5 967 439元（其中奖励资金2 538 139元，拆除费用
3 429 300元），丙方认可此奖励资金和拆除费用数额。2019年12月19日，军庄镇政府将上述奖励资金和拆除费用5 967 439元支付给了天弘日盛公司。
另查明，天弘日盛公司于2000年11月9日注册成立，法定代表人为边志深，后法人变更为任小莉。天弘市场中心为2001年11月6日注册成立的集体所有制企业，2012年8月改制为股份合作制企业，股东为边志深、秦亚丽，后股东变更为安德水、冯帆。天弘日盛公司与天弘市场中心存在人员及财务混同情况。
本院认为
结合原、被告双方的诉辩主张，本院认为，本案的争议焦点为，一是天弘市场中心是否具有提起本案诉讼的原告主体资格；二是二原告要求变更《军庄镇违法建设自拆协议书》支付款项是否有法律依据；三是二原告要求将《军庄镇违法建设自拆协议书》的支付款项变更为3000万元是否具有事实根据。
关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案二原告的诉求为判令被告将《军庄镇违法建设自拆协议书》的支付款项变更为3000万元，该协议书中涉及涉案房屋的面积及性质，奖励资金和拆除费用的确定也与涉案房屋相关，故确定原告的主体资格，不应局限于签订协议的主体，应以其是否与涉案房屋存在权利义务关系为判断标准。根据在案证据及查明的事实，天弘日盛公司承租涉案土地并建设了商业用房，后天弘市场中心进行了扩建，并于2016年投资对天弘市场进行了升级改造。被告军庄镇政府亦出具证明，涉案房屋由天弘市场中心进行经营管理。虽然天弘日盛公司与天弘市场中心存在人员及财务混同，但二者属于独立的法人主体，故应当认为天弘市场中心与涉案房屋具有权利义务关系，故与《军庄镇违法建设自拆协议书》存在利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。
关于争议焦点二。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第一款规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》第一条规定，民法典施行后的法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定。民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。本案中，军庄镇政府、军庄村委会、天弘日盛公司于2019年12月签订《军庄镇违法建设自拆协议书》，即法律事实发生于民法典施行前，根据上述法律规定，原告依据《合同法》第五十四条之规定提起本案诉讼，具有法律依据。
关于争议焦点三。原告主张，《军庄镇违法建设自拆协议书》是被告在乘人之危情形下签订的，且显失公平，故要求将《军庄镇违法建设自拆协议书》的支付款项变更为3000万元。本院认为，《合同法》第五十四条所规定的乘人之危，是指一方当事人故意利用他人的危难处境，迫使他方订立于其极为不利的合同。所谓显失公平的合同，是指一方当事人在紧迫或者缺乏经验的情况下订立的使当事人之间享有的权利和承担的义务严重不对等的合同。无论是乘人之危还是显失公平，在客观上都要求造成当事人之间的利益不平衡，即一方当事人承担更多的义务而享受极少的权利或者在经济利益上遭受重大损失，而另一方则以较少的代价获得了极大的利益。根据本案查明的事实，涉案房屋的建设未取得规划审批手续，因此被认定为违法建设。军庄镇政府负责行政区域内的禁止违法建设工作，具有制止和查处违法建设的法定职权。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，获得国家赔偿的前提条件是合法权益受到侵害，即只有合法权益才能受到法律的保护。而违法建设本身并不属于合法权益的范畴，因此基于违法建设本身并不能获得赔偿或者补偿。为了鼓励违法建设的行为人、权利人配合开展“门头沟区创建无违建区攻坚工作”，对于自愿拆除违法建设的，根据违法建设的面积、类别等，可以获得一定数额的拆除奖励资金。原告主张，其与被告多次沟通无果，深知获取补偿无望，不得不为减少眼前损失同意被告的意见。被告亦称《军庄镇违法建设自拆协议书》系天弘日盛公司充分了解法律法规规定，知晓强制拆除违法建设无法得到补偿的情况下，为了减少自身损失而签订的。因此，应当认为，天弘日盛公司签订自拆协议书，是在其权衡利弊之后，为了尽量减少损失而签订的。换言之，从客观结果看，签订自拆协议并未造成当事人之间的利益不平衡，并未减损原告的权益。即便原告确实存在经济利益上的损失，该损失亦非其签订自拆协议所造成。显失公平制度并不是为了免除当事人所应承担的正常商业风险，而是禁止限制一方当事人获得超过法律允许的利益。故原告的主张并不能成立，其要求将《军庄镇违法建设自拆协议书》的支付款项变更为3000万元没有事实根据。二原告要求判令被告将《军庄镇违法建设自拆协议书》的支付款项变更为3000万元的诉讼请求，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
本案裁判结果
驳回原告北京天弘日盛装饰工程有限公司、北京军庄天弘农副产品市场中心的诉讼请求。
案件受理费人民币五十元，由原告北京天弘日盛装饰工程有限公司、北京军庄天弘农副产品市场中心负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。
