当事人信息
王成、曾不赛与临高县新盈镇人民政府、临高县人民政府行政确认一审行政判决书
原告:王成，男，****年**月**日出生，汉族，现住海南省临高县。
原告：曾不赛，女，****年**月**日出生，汉族，现住海南省临高县，公民身份号码×××。
委托代理人：王碧河，男，现年39岁，汉族，现住海南省临高县，系曾不赛的儿子。
上述原告的共同委托代理人：黄经明，男，****年**月**日出生，汉族，现住海南省临高县。
被告：临高县新盈镇人民政府。
法定代表人：符亚初，该镇镇长。
委托代理人：吴丹丹，该镇科员。
被告：临高县人民政府。
法定代表人：曹文，该县县长。
委托代理人：许新科，该县法制办科员。
委托代理人：王超，海南嘉法律师事务所 律师。
第三人：曾定周，男，****年**月**日出生，汉族，现住海南省临高县。
第三人：临高县新盈镇新盈村道辽经济合作社。
法定代表人：曾结先，该经济社组长。
审理经过
原告王成、曾不赛诉被告临高县新盈镇人民政府（以下简称新盈镇政府）、被告临高县人民政府（以下简称临高县政府）及第三人曾定周、第三人临高县新盈镇新盈村道辽经济合作社（以下简称道辽经济社）土地确权纠纷一案，于2016年1月21日向本院提起行政诉讼。本院于2016年2月1日受理后，于同年2月29日向被告新盈镇政府、被告临高县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2016年3月29日、7月18日公开开庭审理了本案。原告王成、曾不赛及其委托代理人王碧河、黄经明，被告新盈镇政府的委托代理人吴丹丹，被告临高县政府的委托代理人许新科、王超，第三人曾定周,第三人道辽经济社的法定代表人曾结先到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告辩称
被告新盈镇政府于2015年9月7日作出新府字[2015]51号《关于道辽村曾定周和龙湾村王成、曾不赛等村民土地权属纠纷的处理决定》（以下简称51号《处理决定》），主要内容如下：曾定周与王成、曾不赛的的争议地位××镇东面沙幅地，东至道路，南至空地，西至海边、盐库，北至空地。曾定周家族解放前曾在争议地做盐田，直到六十年代，国家在道辽村建盐场，在曾定周家族盐田建盐库。国家体制下放后，盐场经营不善不再生产，该地一直丢荒至今。王成、曾不赛以争议地是其祖宗地，曾在该地种植水稻、番薯、蔬菜等农作物为由，在争议地上下地基，遭到曾定周制止，双方产生冲突。新盈镇政府认为，根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条规定，依法对曾定周、王成、曾不赛的申请不进行确权。王成、曾不赛所提供的1953年的《土地房产所有证》已经失去法律效力，不能作为判定纠纷地权属的有效证据。根据临高县国土环境资源局提供的《关于新盈镇龙湾村与道辽村争议土地权属证明》，经现场指界并勘测计算出争议地面积为577.1274平方米，根据2004年农村集体土地确权成果图，该争议地中有549.8012平方米属于道路村民小组集体所有，其余为国有土地。综上，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的授权，作出如下处理决定：曾定周和王成、曾不赛争议的549.8012平方米土地使用权属为道辽村民小组集体所有。
被告临高县政府于2015年12月18日作出临府复决字[2015]9号《行政复议决定书》（以下简称9号《复议决定》），认为争议地在土地集体化后已归集体所有，王成、曾不赛提供的1953年的《土地房产所有证》已失效，争议地的现状经县国土部门的勘测确定，549.8012平方米争议地在道辽村集体土地范围内，其余27.3262平方米为国有土地。王成和曾不赛以"祖宗地"为由主张争议地的使用权，不符合《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条的规定，同时根据《土地管理法》第十条的规定，王成属于清雅村人，曾不赛属龙湾村人，均非道辽村集体组织成员，无权请求确认道辽村集体土地为其使用。新盈镇政府作出的51号《处理决定》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）款之规定，维持51号《处理决定》。
原告诉称
原告王成、曾不赛诉称：一、曾定周不具备申请人主体资格。51号《处理决定》称第三人曾定周和原告王成、曾不赛均不得以祖宗地为由要求确认土地权属，第三人和原告与争议地均没有直接利害关系，均不符合申请调查处理该宗土地权属争议的提交，被告新盈镇政府应不予受理。二、单位之间土地权属争议，被告新盈镇政府无权作出处理决定。51号《处理决定》将曾定周和王成、曾不赛争议的549.8012平方米土地使用权确定为道辽村民小组集体所有，显然涉及到道辽、清雅和龙湾三个村民小组的土地权属争议，属于单位之间的争议，被告新盈镇政府作出处理决定，属于越权。三、被告新盈镇政府剥夺了清雅、龙湾村民小组的申辩权。农村插花地极为常见，不能仅以临高县国土局提供的《关于新盈镇龙湾村与道辽村争议土地权属证明》为依据，一概而论认为属于道辽村民小组集体所有。即使争议地属于道辽村民小组集体所有，也要给予清雅、龙湾村民小组申辩的权利，尤其是王成提供的1953年《土地房产所有证》可作为争议地转化为清雅村集体所有的有力证据。四、违反程序。1、被告新盈镇政府没有将申请书副本送达给被申请人王成、曾不赛，违反了《土地权属争议调查处理办法》第十一条第一款、第十三条第二款和《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十一条第一款的规定；2、没有组织听证。被告新盈镇政府没有对当事人提交相关的证据进行公开听证，违反了《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十二条第一款规定。综上，请求法院撤销被告新盈镇政府作出的51号《处理决定》和被告临高县政府作出的9号《复议决定》。
原告举证
原告王成、曾不赛提供的证据材料有：1、土地房产所有证两份，证明争议地属于清雅、龙湾村民小组集体所有；2、现场照片三张和平面图，证明争议地与第三人曾定周所称的盐库无关；3、51号《处理决定》，证明曾定周与争议地没有直接利害关系，新盈镇政府无权作出处理决定，对不符合受理条件的土地权属争议申请应当决定不予受理，且剥夺了清雅、龙湾村民小组的申辩权；4、9号《复议决定》，证明维持51号《处理决定》违法。
被告新盈镇政府辩称：根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条规定"任何单位和个人不得以"祖宗地"为由要求确认土地权属。"，被告依法对曾定周、王成、曾不赛的申请不进行确权。又根据我国《物权法》第六条、第九条的规定："不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。""不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。"因此，只有按照现行有效的法律法规规定进行不动产物权登记，才能产生物权法效力。故王成、曾不赛提供的1953年的《土地房产所有证》经我国农村土地确权登记历史沿革现已失去其法律效力，不能作为判定纠纷地权属的有效证据。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条规定，曾定周、王成、曾不赛均不持有争议地的有效依据，而根据临高县国土环境资源局提供的《关于新盈镇龙湾村与道辽村争议土地权属证明》经现场指界并勘测计算出争议地面积为577.1274平方米，根据2004年农村集体土地确权成果图，该争议地中有549.8012平方米属于道辽村民小组集体所有，其余为国有土地，故可以认定该争议地549.8012平方米权属为道辽村民小组集体所有。因此，被告作出的51号《处理决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。
被告质证
被告新盈镇政府向本院提交如下证据材料：1、争议处理申请书，证明第三人曾定周向新盈镇政府申请解决纠纷；2、调解笔录，证明新盈镇政府依照法定程序，对当事人进行调解；3、王成、曾不赛的询问笔录，证明调解未果后，新盈镇政府对当事人进行调查并制作笔录；4、曾冠朝、曾结先、曾雄寿的询问笔录，证明新盈镇政府对案件知情人进行调查并制作笔录；5、土地所有证两份，证明新盈镇政府收集了当事人提供的证据，该土地房产所有证已失效，不能作为确权依据；6、证明，证明新盈镇政府收集了当事人提供的证据；7、关于新盈镇龙湾村与道辽村争议土地权属证明，证明争议地中549.8012平方米为道辽村集体土地，其余为国有土地。
被告临高县政府辩称：一、原告王成、曾不赛不具有原告诉讼主体资格。原告诉称与争议地没有直接利害关系，且称本宗土地争议实属道辽与清雅、龙湾单位之间的土地权属争议。显然，原告与51号《处理决定》确认争议的549.8012平方米土地使用权属为道辽村民小组集体所有的行政行为无利害关系，应依法驳回原告的起诉。二、51号《处理决定》认定事实清楚，证据确凿。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条规定了（八）项证据材料经查证属实后，可以作为确定土地权属的依据，其中第（七）项规定"地形图、航片、影像资料及其他有关证明文件"。2014年6月原告与第三人曾定周发生土地权属争议，新盈镇政府于6月16日周几双方调解未能达成一致，因各方提交的书面证据不符合《条例》第二十六条的规定，其中原告提供的房产证书不具有法律效力。经新盈镇政府向临高县国土环境资源局调取到临土环资函[2014]316号《关于新盈镇龙湾村与道辽村争议土地权属证明》，证明争议地577.1274平方米中，有549.8012平方米属道辽村集体所有，其余为国有土地。因此，51号《处理决定》认定事实清楚，证据确凿。三、9号《复议决定》程序合法。四、2014年6月12日道辽经济社出具《证明》，证实曾定周系争议地所有，曾定周与争议地有直接利害关系，新盈镇政府受理申请合法。本案是曾定周与王成、曾不赛个人之间发生的权属争议，新盈镇政府有权受理。与争议地相邻的清雅、龙湾村民小组不是本案的当事人，是否主张对争议地的权利系其独立意愿，原告无权代为主张。新盈镇政府已经通过开听证会和调解的方式听取各方的陈述、辩解和意见，充分保障了各方在土地权属争议处理时所享有的权利。
被告临高县政府向本院提交如下证据材料：证据1-7与被告新盈镇政府提交的证据一致；8、行政复议申请书；9、行政复议立案呈批表；10、9号《复议决定》；11、临府法复答字（2015）9号及送达回证；12、行政复议答辩书；13、临府法参复字（2015）9号及送达回证；14、公文拟稿发文流程呈批单；15、9号《复议决定》及送达回证，证据8-15证明行政复议程序合法。
第三人述称
第三人曾定周述称：争议地原是一块沙幅，土地权属是我和弟弟曾定灵共同拥有，我们祖祖辈辈在此块沙幅生产作业。五、六十年代，政府成立人民公社，生产队在征求我父亲（曾康隆）同意借用后，在此块沙幅上临时建盖一座盐库，由于时代发展，该盐库失去效益，八十年代荒废至今。对于盐库及周边土地所有权，道辽经济社一直承认是我们兄弟俩共同拥有，并开具证明该土地权属为我家族所有（村里80岁以上的8位老人亲自画押证明）。2014年6月，龙湾经济社王尚道（王成之父）等人认为该土地属他们所有，要下地基遭到我们阻止，双方产生纠纷。为此，新盈镇政府向临高县国土部门申请对该土地确权，经临高县国土部门现场勘查确定并于8月4日出具《关于新盈镇龙湾村与道辽村争议土地权属证明》，新盈镇政府以国土部门对争议地的权属证明为依据，经现场勘查，对周边村民调查取证、会审质证和当事人的陈述等方式对争议地进行全面真实的了解。综上，第三人认为两被告作出的处理决定和复议决定程序合法，适用法律正确，请求法院予以维持，驳回原告的诉讼请求。
第三人曾定周提供的证据材料有：1、证明，证明争议地属于曾定周。
第三人道辽经济社述称：一、土地盖了盐仓，属于曾定周祖宗所有，村里的老人都可以证明。二、2004年国土局的红线图划界都能证明土地归我村所有。
第三人道辽经济社没有提交书面证据。
本院依法调取了以下证据：1、土地登记卡；2、土地登记申请审批表；3、道辽经济社与部队土地权属界线核定书及其界线图；4、道辽经济社与国有滩涂地权属界线核定书及其界线图；5、农村地籍调查表；6、道辽经济社宗地图；7、公告照片。
本院查明
经庭审质证，本院对以下证据作如下认证：
（一）关于原告王成、曾不赛所举的证据。被告新盈镇政府质证称，对证据1的合法性有异议，土地所有证的内容已失效；对证据2中照片的证明内容有异议，对平面图的真实性合法性都有异议；对证据3、4没有异议。被告临高县政府质证称对证据1的合法性、真实性有异议；对证据2的真实性没有异议，对其证明内容和关联性有异议；对证据3、4没有异议；第三人曾定周和第三人道辽经济社的质证意见与被告新盈镇政府的基本一致。本院认为，原告提供的证据1系土地房产所有证，该证将土地确定给个人所有，与《中华人民共和国土地管理法》第八条的规定不符，对其合法性不予确认；证据2只是证明了争议地的情况，不能证明争议地的权属，对其证明力不予认可；证据3、4系本案被诉具体行政行为，不作为定案证据。
（二）关于被告新盈镇政府、被告临高县政府所举的证据。原告质证称，对证据1的关联性有异议；对证据2的证明内容有异议，不能证明进行了质证；对证据3、5没有异议；对证据4的真实性有异议；对证据6的真实性、关联性有异议，不能证明该地属于道辽村民小组所有；对证据7的真实性、合法性和关联性都有异议，国土局出具的证明不包含在争议地的范围内；对被告临高县政府提供的证据8-15没有异议。第三人曾定周、第三人道辽经济社对两被告提交的证据均没有意见。本院认为，两被告提供的证据1-3的真实性，原告及第三人均无异议，本院予以确认；证据4证明了被告对相关人员进行了调查，本院予以采信；证据5、6分别系原告和第三人向被告提交的地契，证明了被告的取证过程，对其证明力予以认可；证据7来源合法，原告提出异议但没有提供反驳的证据，对其真实性、合法性和关联性予以认可。被告临高县政府提供的证据8-15内容真实，来源合法，与本案具有关联性，且各方当事人均没有异议，本院予以确认。
（三）关于第三人曾定周所举的证据。原告质证称对其真实性、关联性有异议，不能证明该地属于道辽村民小组所有。被告新盈镇政府质证称，不能作为确权的依据。被告临高县政府、第三人道辽经济社质证称没有异议。本院认为，第三人提交的证据不能作为土地权属确权依据，故不予采信。
（四）关于本院调取的证据。原告质证称第三人曾定周没有在第一次开庭前申请法院调取证据，现已经超过了申请期限，故不予质证。被告新盈镇政府、临高县政府及第三人曾定周、道辽经济社质证称没有异议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条的规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。本院依职权调取的证据形式合法，与本案具有关联性，原告提出的异议与事实不符，故对原告的异议不予采纳，对本院依职权调取的证据均予以确认。
本院根据上述有效证据并结合庭审笔录，认定以下事实：
争议地为临高县新盈镇新盈村委会道辽村，现为空地，东至道路，南至空地，西至盐库，北至空地，争议地并非规则的四边形，面积共577.1274平方米。2014年6月，原告王成、曾不赛以其持有1953年的《土地房产所有证》认为争议地系其祖宗地为由下地基，第三人曾定周以该地系其家族解放前做盐田至六十年代国家做盐库使用为由予以阻止，双方产生纠纷。2015年4月21日，第三人曾定周申请被告新盈镇政府解决该土地权属争议。被告新盈镇政府于2015年9月7日作出51号《处理决定》，将争议地中的549.8012平方米土地使用权确权归道辽村民小组集体所有。原告王成、曾不赛不服，向临高县人民政府申请行政复议，复议机关于2015年12月18日作出9号《复议决定》予以维持51号《处理决定》，原告遂向本院提起行政诉讼。
另查明，第三人道辽经济社集体土地的四至为：东至部队，西至部队，南至国有滩涂，北至国有滩涂。原海南省临高县土地管理局已对第三人道辽经济社与部队、国有滩涂之间的土地权属界线进行了核定，并于2004年12月20日核准了第三人道辽经济社的土地登记申请，临高县人民政府于同日准予注册登记。
本院认为
本院认为：首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定：单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。被告新盈镇政府具有处理原告王成、曾不赛和第三人曾定周之间土地争议的法定职权。其次，按照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条、第二十七条的规定，本案中，原告王成、曾不赛以持有《土地房产所有证》为由主张享有争议地使用权，因该证已经失效，不能作为确定土地权属的依据，故不予采纳，而第三人曾定周以家族曾使用为由主张享有争议地使用权，于法无据，亦不予采纳。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定："空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。"，因争议双方均提供不了有效的书面证据和对争议地进行管理使用的证据，应视为争议地在纠纷产生前一直空闲，故不予确定土地使用权给个人。临高县国土环境资源局作为临高县的土地行政主管部门，其向被告出具的《关于新盈镇龙湾村与道辽村争议土地权属证明》，形式合法，结合第三人道辽经济社的土地登记资料，被告新盈镇政府作出的51号《处理决定》，将争议地中的549.8012平方米土地使用权确权归道辽经济社集体所有，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。第二、被告新盈镇政府在受理原告提出的解决纠纷申请后，经调查取证，并组织双方当事人进行调解后，作出处理决定，程序合法。第三、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，被告临高县政府在对被告新盈镇政府作出的51号《处理决定》进行审查后决定维持，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
本案裁判结果
驳回原告王成、曾不赛的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告王成、曾不赛负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。
