当事人信息
原告大连泛华房屋开发有限公司，住所地辽宁省大连市西岗区白云新村山庄北二街2号406室。 法定代表人安玉杰，董事长。 委托代理人张建华，辽宁人民律师事务所 律师。 委托代理人葛长胜，广东鹏港律师事务所 律师。 被告中华人民共和国财政部，住所地北京市西城区三里河南三巷3号。 法定代表人刘昆，部长。 委托代理人刘磊，中华人民共和国财政部工作人员。 委托代理人石杰，北京市中伦律师事务所 律师。
审理经过
原告大连泛华房屋开发有限公司（以下简称大连泛华公司）诉被告中华人民共和国财政部（以下简称财政部）驳回行政复议申请决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年12月1日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2021年1月12日、19日公开开庭审理了本案。原告大连泛华公司的委托代理人张建华、葛长胜，被告财政部的委托代理人刘磊、石杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告辩称
2020年10月12日，被告针对原告行政复议申请作出财复议〔2020〕105号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定）。该复议决定认为：一、根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条、第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条第二项、第五项的规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请，行政复议申请应当属于行政复议范围，且申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案中，对于申请人大连泛华公司提出的查处杨立杰等注册会计师以及撤销大华会计师事务所（特殊普通合伙）辽宁分所等请求，被申请人辽宁省财政厅将相关事务所的设立及更名情况以《信访事项答复意见书》（以下简称《信访答复》）告知申请人，不会对申请人的权利义务产生实际影响，《信访答复》与申请人没有行政法上的利害关系。申请人对《信访答复》不服提出的第1项行政复议请求，不属于行政复议法规定的行政复议范围，不符合复议法实施条例第二十八条规定的行政复议受理条件。二、根据行政复议法第二条和第六条的规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。申请人提出的第2项、第3项和第4项行政复议请求不属于行政复议法规定的行政复议范围，不符合复议法实施条例第二十八条规定的行政复议受理条件。根据复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。
原告诉称
原告诉称：一、被告对原告的依法投诉，不履行法定职责。原告向财政部申请行政复议，要求撤销辽宁省财政厅的《信访答复》，并指出被投诉人杨立杰为谋取400万元鉴定费，虚拟大华会计师事务所有限公司辽宁分所，冒充司法鉴定人从事鉴定出具意见书造成原告1.8亿元的损失。明确依据财政部、工商总局财会[2010]12号及财会[2011]7号文件，分所设立必须持总所改制批准文件收回执业证书予以公告等。被告不履行法定职责，对违法犯罪而形成的非法机构，出具虚假报告造成1.8亿元损失不依法查办，驳回原告复议申请。二、辽宁省财政厅错误认定案件事实，错误认定利害关系人及其权利义务。辽宁省财政厅故意将被投诉单位大华会计师事务所（特殊普通合伙）辽宁分所简称为大华分所，目的是将被投诉单位与北京中天华正会计师事务所有限公司东北分公司相混淆，进而掩盖被投诉单位非法设立、非法经营两项违法行为，故意将作为新设分支机构的被投诉单位称之为转制而来等错误。辽宁省财政厅执意掩盖其违法颁发行政许可证的过错，进而掩盖辽宁分所的违法犯罪行为，损害了原告合法利益。三、被告在审理行政复议申请时，认定的事实与客观事实明显不符；被告在审理复议申请时未能依据证据，未能适用相关法律。辽宁省高级人民法院出具的司法技术鉴定委托书的受托单位为“大华会计师事务所有限公司东北分公司”，该单位与被投诉的大华会计师事务所（特殊普通合伙）辽宁分所没有继承关系。被告将两个民事主体混同，目的是帮助被申请人掩盖辽宁分所没有获得法院授权擅自参与司法鉴定的事实。转制和继承之说，是被告杜撰出来，没有证据支持。被告无视杨立杰、刘景跨所办案的事实，不认定被投诉人违法违规行为。另外，被告作出被诉复议决定认定“大华会计师事务所有限公司东北分公司于2012年12月变更为大华分所。大华分所于2012年l2月11日获得被申请人辽宁省财政厅换发的新的执业证书，显示批准设立的日期为2004年12月29日，批准设立文号为489号批复”。这段司法认定是以中国注册会计师行业管理信息系统显示为依托，完全不顾原告提供的证据。大华会计师事务所（特殊普通合伙）辽宁分所是2012年12月19日成立，被告却不认定该被投诉人未经设立即承揽司法鉴定业务，破坏司法鉴定程序。四、《中华人民共和国行政许可法》对申请行政许可、颁发行政许可、实施等法定程序均有明文规定，被告和辽宁省财政厅对申请程序、审核批准程序和监督程序均未遵守。被告对原告的请求在审理过程中程序违法，被告没有审理原告提交的证据，在原告提交新证据后，被告也置之不理。被告作出被诉复议决定的经办人未向原告告知。被告应该掌握的被投诉人的备案资料，至今未向原告提供。五、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项、最高人民法院第15批第77号指导性案例明确了利害关系的认定，最高人民法院行政庭专业第6次会议纪要明确了投诉和举报的区分标准。被投诉人的行为导致原告损失1.8亿元，其所得的400万元属于原告财产。原告因自身利益受到损害，向辽宁省财政厅投诉，辽宁省财政厅没有履行法定职责，原告提起行政复议，具有利害关系，属于行政复议受案范围。综上，原告大连泛华公司请求法院撤销被诉复议决定，依法重新处理。
原告举证
在法定举证期限内，原告向本院提交了下列证据：证据1.营业执照（北京中天华正会计师事务所有限公司），辽财会函〔2004〕489号批复，执业证书（立信大华会计师事务所有限公司东北分公司），用以证明上述公司设立、成立时间等事实。证据2.分公司登记申请书，注销登记决定，营业执照（大华会计师事务所有限公司东北分公司），用以证明上述公司注销的事实，东北分公司无变更、无转制情形。证据3.合伙协议及出资表，执业证书及营业执照（大华会计师事务所），用以证明该事务所设立、取得执业证书等事实，该所新设，并非转制。证据4.大华会计师事务所（特殊普通合伙）关于设立辽宁分所的决议，授权书，企业名称预先核准申请书，用以证明该分所为新设机构，并非变更名称而形成；大华会计师事务所（特殊普通合伙）辽宁分所执业证书，用以证明辽宁分所盗用批文骗取执业证书，无更名、转制批文。应按照投诉请求，予以撤销及行政处罚。证据5.注册会计师执业证（杨立杰、刘景），用以证明两人转入辽宁分所时间。被投诉人跨所执业的事实客观存在。被告及辽宁省财政厅对此负有监管职责。证据6.最高人民法院第15批第77号指导性案例，用以证明辽宁省财政厅不履行法定职责与原告具有利害关系。证据7.行政复议申请书，用以证明原告提出行政复议申请，行政机关没有依法履行职责。证据8.被诉复议决定，用以证明该决定没有事实依据，没有依法履行职责。 被告辩称：一、被诉复议决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国注册会计师法》第一条、第五条和《会计师事务所执业许可和监督管理办法》第三条、第四十五条和第五十条等相关规定，财政部门对会计师事务所和注册会计师进行监督管理，是基于维护行政管理秩序和公共利益的要求，为不特定市场主体提供一般性权利保护。本案中，原告认为大华会计师事务所（特殊普通合伙）辽宁分所及杨立杰等人无司法鉴定资格，在该分所设立前跨所出具涉案意见书，请求辽宁省财政厅查处杨立杰等注册会计师以及撤销大华会计师事务所（特殊普通合伙）辽宁分所等。对此，辽宁省财政厅将事务所的相关设立及更名情况以《信访答复》告知原告，不会对原告的权利义务产生实际影响，《信访答复》与原告没有行政法上的利害关系。原告的第1项行政复议请求，不属于行政复议法规定的行政复议范围，不符合复议法实施条例第二十八条规定的复议受理条件。原告提出的第2项、第3项和第4项行政复议请求不属于行政复议法第二条和第六条规定的行政复议范围，亦不符合行政复议受理条件。二、原告的诉讼理由不能成立。被告决定驳回其行政复议申请，依法履行了行政复议职责。原告关于大华会计师事务所（特殊普通合伙）辽宁分所转制以及行政许可的相关主张，与本案争议焦点无关，原告的相关主张不能成立。另，原告在民事诉讼程序中未就大华会计师事务所（特殊普通合伙）辽宁分所鉴定主体资格提出异议，在二审结束后又以鉴定程序违法等为由申请再审，被最高人民法院驳回。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告质证
在法定举证期限内，被告向本院提交了以下证据：证据1.大华会计师事务所有限公司东北分公司的工商变更登记情况。证据2.大华会计师事务所有限公司东北分公司的执业证书。证据3.会计师管理信息系统截屏（2011年12月27日，杨立杰转入大华会计师事务所有限公司东北分公司）。证据4.2012年8月7日，辽宁省高级人民法院出具的《司法技术鉴定委托书》。证据5.2012年9月19日，辽宁省高级人民法院重新出具的《司法技术鉴定委托书》。证据6.2012年11月20日，大华会计师事务所有限公司东北分公司向辽财政厅提交的变更申请。证据7.会计师事务所分所变更事项情况表。证据8.2012年12月19日，原沈阳市工商行政管理局出具的开业登记核准通知书。证据9.2012年12月11日，大华会计师事务所所（特殊普通合伙）辽宁分所取得新的执业证书。证据10.2013年3月8日，大华会计师事务所（特殊普通合伙）辽宁分所出具的更名改制情况说明。证据11.财政会计行业管理系统的查询结果。证据12.中国注册会计师行业管理信息系统的查询结果。证据13.2013年3月31日，大华会计师事务所（特殊普通合伙）辽宁分所出具的涉案意见书。证据14.2020年5月21日，辽宁省财政厅收到原告提交的投诉信及其登记表。证据15.2020年5月28日，辽宁省财政厅作出的《财政监督检查通知书》。证据16.2020年5月30日，大华会计师事务所（特殊普通合伙）辽宁分所出的书面答复。证据17.《财政检查工作底稿》。证据18.《信访答复》及邮寄凭证。证据19.2020年8月17日，被告负责法制工作的机构收到原告提交的行政复议申请书及其邮寄凭证。证据20.2020年8月18日，被告负责法制工作的机构向辽宁省财政厅印发《行政复议答复通知书》及其邮寄凭证。证据21.2020年8月22日，原告向被告补充提交证据及其邮寄凭证。证据22.2020年9月1日，辽宁省财政厅作出行政复议答复书。证据23.被诉复议决定的邮寄凭证。以上证据用以证明被诉复议决定证据确凿，符合法定程序。
本院查明
经庭审质证，原告对被告提交证据1、2的真实性、合法性认可，不认可关联性及证明目的；证据3、4、6、7、10-13、18、22的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可；对证据5的真实性、合法性、关联性无异议，但不认可证明目的；认可证据8的真实性，不认可合法性；不认可证据9的真实性、合法性，认为有关联性；对证据14中的信访接待登记表不认可，其他的证据真实性、合法性、关联性及证明目的无异议；认可证据15的真实性、合法性，不认可关联性；对证据16的真实性不认可；不认可证据17的真实性、合法性、关联性；对证据19-21、23的真实性、合法性、关联性及证明目的均认可。被告不认可原告证据1中营业执照、辽财会函〔2004〕489号批复的真实性、合法性、关联性，对执业证书（立信大华会计师事务所有限公司东北分公司）的真实性、合法性、关联性无异议，对上述证据的证明目的不认可；对证据2、3、5的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可；对证据4中的大华会计师事务所（特殊普通合伙）辽宁分所执业证书无异议，不认可证明目的，对证据4中其他材料的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可；对证据6的真实性、合法性无异议，不认可关联性及证明目的；对证据7、8的真实性、合法性、关联性无异议，不认可证明目的。 本院认证如下：原告提交的证据6系最高人民法院指导性案例，并非用于证明本案案件事实，不作为证据接纳；提交的证据8系本案被诉行政行为，亦不作为证据接纳。被告提交的证据21中的司法鉴定执业证（第124-125页）系原告提起行政复议时提交的材料，因无法辨识，其真实性本院不予认可。原、被告提交的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中提供证据的形式要求，与本案具有关联性，本院予以采信；对于该部分证据能否支持当事人各自的诉讼主张，本院将在论述中结合本案具体情况进行综合判断。 经审理查明：2020年5月21日，辽宁省财政厅收到原告“为400万鉴定费现成立会计所，盗用辽财会函〔2004〕489号批复骗取许可证，事务所未成立即跨所办案出具‘五无’鉴定意见，损失1.8亿的投诉信”（以下简称涉案投诉）。原告投诉的主要内容为：在辽宁省高级人民法院审理的一件民事案件中，杨立杰为400万元鉴定费现成立会计所，以虚构的大华会计师事所有限公司辽宁分所名义从事鉴定，盗用辽财会函〔2004〕489号批复骗取许可证。大华会计师事务所（特殊普通合伙）辽宁分所未成立，杨立杰等人冒充司法鉴定人提供虚假的证明文件跨所办案，出具“五无”司法鉴定意见书（大华核字〔2013〕130044号），造成原告1.8亿元损失。根据财政部24号令第四十九条提起投诉，请辽宁省财政厅对杨立杰违反第五十七条跨所办案，违反24号令的情形依法查办，并按第六十一条依法撤销该机构。鉴于杨立杰等人提供虚假证明文件，请贵厅按24号令第六十六条规定，移送司法机关追究其刑事责任。 2020年6月17日，辽宁省财政厅作出《信访答复》，该答复的主要内容为：（1）大华会计师事务所有限公司东北分公司于2012年12月7日更名为大华会计师事务所（特殊普通合伙）辽宁分所，转制为特殊普通合伙企业的分支机构。大华会计师事务所（特殊普通合伙）辽宁分所继续承办大华会计师事务所有限公司东北分公司业务，符合财会〔2012〕17号文件的相关规定。（2）大华会计师事务所（特殊普通合伙）辽宁分所属于特殊普通合伙企业的分支机构，根据《会计师事务所执业许可和监督管理办法》第六条等规定，建议向财政部反映司法鉴定意见书有关情况。也可以根据《中华人民共和国注册会计师法》第十六条和第四十二条等规定通过司法途径解决。原告于同年6月20日签收该《信访答复》后不服，于同年8月14日向被告申请行政复议。 2020年8月17日，被告法制机构收到原告提交的行政复议申请，其复议请求为：1.撤销辽宁省财政厅《信访答复》；2.依法确认大华会计师事务所（特殊普通合伙）辽宁分所盗用批复、骗取许可证；3.没收辽宁分所非法所得400万元，并撤销该《执业许可证书》；4.对提供司法鉴定意见书（大华核字〔2013〕130044号）造成1.8亿损失直接责任人按国务院310号令移送司法机关查处。同年8月18日，被告向辽宁省财政厅发出《行政复议答复通知书》。同年9月1日，辽宁省财政厅作出行政答复意见书，并提交了相关材料。同年10月12日，被告作出被诉复议决定，于同月21日向原告邮寄，原告于同月23日签收。原告不服被诉复议决定，遂于同年11月2日提起本案诉讼。 庭审中，原告明确其行政复议申请书中第2-4项行政复议请求系要求被告直接履行查处职责或责令辽宁省财政厅履行查处职责。
本院认为
本院认为：根据行政复议法第十二条的规定，被告针对原告不服辽宁省财政厅的行为申请复议，具有审查并作出行政复议决定的法定职责。被告自收到原告行政复议申请后，作出被诉复议决定并予以送达，程序符合行政复议法第三十一条的规定。 本案的争议焦点是被告作出被诉复议决定认为原告行政复议申请不符合受理条件是否合法。 复议法实施条例第二十八条第二项规定，申请人与被申请复议的行政行为之间有利害关系，是行政复议受理的法定条件之一。所谓“利害关系”，是指被申请复议的行政行为可能对申请人的合法权益产生不利影响。具体到投诉举报案件中，主要看申请人的合法权益是否因行政机关针对其履责申请作出的处理受到侵害。本案中，原告向辽宁省财政厅投诉在辽宁省高级人民法院审理的民事案件中，杨立杰为400万元鉴定费现成立会计所，以虚构的大华会计师事所有限公司辽宁分所名义从事鉴定，盗用辽财会函〔2004〕489号批复骗取许可证。大华会计师事务所（特殊普通合伙）辽宁分所未成立，杨立杰等人冒充司法鉴定人提供虚假的证明文件跨所办案，出具“五无”司法鉴定意见书（大华核字〔2013〕130044号），造成原告1.8亿元损失。后辽宁省财政厅虽作出《信访答复》，将原告投诉的会计师事务所和有关会计师的相关调查情况予以告知，就原告不服涉案司法鉴定意见书的救济途径予以释明并提出建议。但原告仍认为辽宁省财政厅未就其提交的涉案投诉对相关会计师事务所、会计师进行处理，遂向财政部申请行政复议，请求撤销《信访答复》并作出相应处理。尽管该案因原告投诉而起，但依据《中华人民共和国注册会计师法》第一条和《会计师事务所执业许可和监督管理办法》第一条、第三条等相关规定，财政部门对会计师事务所和注册会计师进行监督管理，是基于促进会计行业健康发展和维护市场秩序的要求，为不特定市场主体提供一般性权利保护。财政部门在对违法行为进行查处的过程中并不对特定民事权益、纠纷给予特别保护和考量。故，辽宁省财政厅针对原告涉案投诉作出《信访答复》，将相关调查情况予以告知并提出建议，并未对原告权利义务产生实际影响。原告认为辽宁省财政厅未按照其涉案投诉事项进行查处影响其合法权益的主张，缺乏法律依据。 另一方面，涉案司法鉴定意见书系在原告与他人的民事案件中，作为诉讼证据使用。原告对于司法鉴定意见书的异议应在该民事诉讼程序中通过法定程序予以主张，以维护其合法权益。此外，根据《中华人民共和国注册会计师法》第四十二条的规定，会计师事务所违反该法规定，给委托人、其他利害关系人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。可见，原告如认为会计师事务所履行职责的行为损害其合法权益，亦可以通过民事途径寻求救济。故，原告合法权益的损益与财政部门的监管行为之间不存在必然的、直接的因果关系。 因此，虽然原告以辽宁省财政厅未对其涉案投诉进行处理为由，向被告提出撤销《信访答复》并作出相应处理等复议请求，但是原告与辽宁省财政厅的处理行为之间缺乏法律上的利害关系，不具有本案复议申请人的主体资格，被诉复议决定驳回其该部分行政复议申请正确。原告提交的最高人民法院第15批第77号指导性案例虽然也是投诉举报类案件，但所涉行政管理领域、基本案情等方面均与本案不同，故原告关于本案应参照该指导案例的裁判要点作出裁判的主张，本院不予支持。 行政复议系针对被申请人行政行为是否合法进行审查。原告在庭审中提出的关于其行政复议申请第2-4项亦要求被告就此直接履行查处职责的主张。被告系行政复议机关而非行政复议被申请人，原告要求被告直接针对上述复议请求履行查处职责，缺乏法律依据，所提该部分复议请求不属于行政复议受理范围。 综上，被告作出被诉复议决定驳回原告复议申请正确，程序合法。原告要求撤销被诉复议决定的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
本案裁判结果
驳回原告大连泛华房屋开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告大连泛华房屋开发有限公司负担（已交纳）。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期限内未预交上诉案件受理费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审判人员
审 判 长 张 悦 审 判 员 何君慧 审 判 员 乔 军
裁判日期
二〇二一年二月二十二日
审判辅助人员
法 官 助 理 李赟乐 书 记 员 李 丽
