当事人信息
海南省五指山市人民法院行政判决书（2019）琼9001行初5号
原告五指山五龙养生置业有限公司，住所地五指山市翡翠花园4幢101号。
法定代表人白发亮，该公司总经理。
委托代理人张红伟，海南瑞来律师事务所 律师。
被告五指山市自然资源和规划局，住所地五指山市通什镇河北东路7号。
法定代表人王雄，局长。
委托代理人谢云，工作人员。
委托代理人黄跃，海南商汇律师事务所 律师。
审理经过
原告五指山五龙养生置业有限公司（以下简称五龙公司）认为被告五指山市自然资源和规划局未按照约定履行双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》（编号：五国让（合）字[2012]第05号），于2019年1月29日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2019年2月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月20日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张红伟，被告委托代理人谢云、黄跃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称
原告五龙公司向本院提出诉讼请求：1.确认被告未按《国有建设用地使用权出让合同》的约定向原告交付WZSJS-2008-05号国有建设用地的行为违法；2.判令被告限期按照法律规定和《国有建设用地使用权出让合同》约定的条件向原告交付WZSJS-2008-05号国有建设用地；3.判令被告向原告支付延期（自2012年6月1日起至实际交付土地之日）交付WZSJS-2008-05号国有建设用地的违约金，暂时计算至2019年1月18日为33091855元（违约金以原告已经缴纳的土地出让金13951035元为本金，按日千分之一的利率，自2012年6月1日起计算至被告实际交付土地之日；暂时计算至2019年1月18日2372天共33091855元）；4.判令被告依法向原告公开原告2012年8月21日至2018年3月30日期间共六次向被告请求解决WZSJS-2008-05号宗地存在的问题并交付土地的请示的办理情况；5.判令被告承担本案的案件受理费、鉴定费等全部诉讼费用。事实和理由：2012年2月22日，被告与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》（编号：五国让（合）字[2012]第05号）（下称《出让合同》）《出让合同》约定被告将坐落五指山市第二小学东南侧、编号WZSJS-2008-05的国有建设用地使用权出让给原告，土地面积为12568.5平方米，价款为13951035元，土地交付条件为：用地红线内达到场地平整，土地交付时间为2012年5月31日前。合同签订后，原告依约缴纳了土地出让金。但缴纳土地出让金后原告才发现，WZSJS-2008-05宗地存在以下问题：（1）土地红线图错误，已经建设的五指山思源学校门前道路和已经规划的环城西路均在WZSJS-2008-05宗地红线图范围内，二者累计占用红线图范围内土地约6.35亩；（2）宗地上原有巨大山包未清除，土地不平整；（3）土地上原数名住户一直没有拆迁，原房屋未拆除，住户至今依然居住生活在土地上；（4）土地上方的高压线尚未迁移。因为上述原因，被告无法按《出让合同》约定的面积和场地条件向原告交付WZSJS-2008-05宗地。发现被告不能按法律规定和《出让合同》约定交付土地后，原告始终本着和平、妥善解决分歧的原则，积极主动与被告协商、沟通。经双方反复协商，2012年9月，被告同意从WZSJS-2008-05宗地西南侧土地中调整部分土地给原告使用，以补足差额面积；同时向原告承诺等办理好补差部分土地的用地、规划等手续后一并平整土地、拆迁住户，再将土地交付原告。协商一致后，被告亦根据双方协商确定的办法编制了土地规划调整方案，并将调整后的土地规划方案按规定报五指山市人民政府和海南省国土环境资源厅审批。出于对政府的高度信任，原告对被告的上述承诺深信不疑，一直等被告调整规划。但是，直到2012年10月底，被告没有向原告反馈任何消息。无奈，2012年10月31日，原告向五指山市人民政府和被告同时报送了《关于请求征用土地开发建设高档住宅小区的请示》，请求按双方协商好的置换方式解WZSJS-2008-05宗地存在的问题。对此，被告仅告知原告：正在办理，让原告耐心等待。此后，为了尽快拿到土地进行开发，原告不断通过书面、当面报告等方式，询问被告规划调整办理的情况，催促被告尽快办理好置换手续，请求被告平整土地、搬迁住户和高压线并交付土地。但被告每次都只是告知原告手续正在办理，要求原告继续等待。原告反复请求、被告不断承诺，WZSJS-2008-05宗地存在的问题却始终没有解决，如此一拖就是5年多。2018年3月30日和2018年8月10日，原告又两次向被告和五指山市人民政府书面报告，请求解决问题。这回被告干脆不对原告作任何回应了，原告提交的两份报告如石沉大海。无奈，2018年11月6日，原告向被告办公室和法定代表人王雄邮寄了《关于请求履行法定职责的申请书》，请求被告依法履行以下三项职责：一、请被告于收到本申请书之日起15日内按《出让合同》约定的面积和条件向原告交付WZSJS-2008-05号宗地；二、请被告于收到申请书之日起15日内向原告支付未交付土地的违约金；三、请被告于收到申请书之日起15日内依法向原告公开原告2012年8月21日至2018年3月30日期间共六次向被告请求解决WZSJS-2008-05宗地存在的问题并交付土地的请示的办理情况。至起诉之日，被告已经收到原告的请求69天，但被告仍然未给原告任何答复，也未按《出让合同》的约定交付土地，也拒绝向原告公开原告数次请示报告的办理情况。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条等法律的规定和《出让合同》的约定，被告作为土地管理部门和《出让合同》的出让方，应当依法依《出让合同》约定的约定向原告交付土地，被告的行为已经构成了行政不作为。同时，被告的不行为已经给原告造成了巨大的经济损失，依据《出让合同》第三十七条的约定，被告应自2012年6月1日起以原告已经缴纳的土地出让金13951035元为本金，按日千分之一的利率标准向原告支付违约金，直至土地实际交付之日，暂时计算至2018年1月18日为2372天共33091855元。此外，对原告2012年8月21日至2018年8月期间关于请求解决土存在问题的请求（请示、报告）的办理情况，被告应当依法向原告公开。
原告举证
原告向本院提交了以下证据：1.《国有建设用地使用权出让合同》（编号：五国让（合）字[2012]第05号），证明原、被告双方于2012年2月22日签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定被告将坐落于五指山市第二小学南侧、编号WZSJS-2008-05的国有建设用地使用权出让给原告，土地面积12568.5平方米，价款13951035元，土地交付条件及逾期交付土地的违约金；2.海南省非税收入一般缴款书，证明原告已经按合同约定缴纳了土地出让金13951035元；3.《国有土地使用证》，证明原告依合同取得涉案WZSJS-2008-05宗地的使用权证书；4.2018年10月27日WZSJS-2008-05号宗地谷歌地球卫星图片截图，5.2018年11月23日原告拍摄的现场照片8张，4-5证明直到2018年底，WZSJS-2008-05号宗地仍然存在以下问题：（1）土地红线图错误，已经建设的五指山思源学校门前道路和已经规划的环城西路均在WZSJS-2008-05宗地红线范围内，二者累计占用红线图范围内土地约6.35亩；（2）宗地上原有巨大山包未清除，土地不平整；（3）土地上原数名住户一直没有拆迁，原房屋未拆除，住户至今依然居住生活在土地上；（4）土地上的高压线尚未迁移；6.2012年8月21日向被告和五指山市人民政府提交书面报告，7.2012年10月31日原告向五指山市人民政府和被告提交的《关于请求征用土地开发建设高档住宅小区的请示》（五龙[2012]03号），8.2014年10月28日原告向被告提交的《关于请求协调调整用地规划、拆除违章建筑的请示》（五龙[2014]05号），9.2015年11月18日，原告向被告提交的《关于我公司购买的土地需要证据解决问题的请示》（五龙[2015]05号），10.2018年3月30日，原告向被告提交《关于为我公司尽快解决土地存在的问题的请示》（五龙[2018]03号），11.2018年8月10日，原告向被告提交的《为尽快解决我公司土地问题的请示》（五龙[2018]05号），12.原五指山市人民政府市长黄坚出具的证明，证据6-12证明被告未按合同约定将WZSJS-2008-05宗地交付原告使用后，原告立即开始与被告协商，要求被告解决用地存在问题并交付土地，被告同意从WZSJS-2008-05宗地西南侧土地中调整部分土地给原告使用，以补足差额面积，同时向原告承诺等办理好补差部分土地的用地、规划等手续后一并平整土地、拆迁住户，再将土地交付原告，但一直没有具体落实；13.2018年11月6日原告向被告提交的《关于履行法定职责的申请书》及寄收凭证，证明2018年11月6日，原告向被告办公室和法定代表人王雄邮寄了《关于请求履行法定职责的申请书》及申请书具体内容。
被告辩称
被告辩称，一、原告的第一、第二项诉讼请求没有事实依据。涉案《国有建设用地使用权出让合同》（编号：五国让（合）字[2012]第05号）项下的12568.5平方米国有土地使用权，土地证号为五国用（2012）25号。该宗国有建设用地的使用权，已经被五指山市政府五府函（2015）348号《五指山市人民政府无偿收回国有建设用地使用权决定书》依法无偿收回并公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。该《决定书》在2016年1月13日就已经送达原告签收。2017年11月17日《海南日报》刊登了五指山市人民政府注销土地证公告，公告注销了涉案的五国用（2012）25号国有土地使用权证。二、原告的第三项诉讼请求没有事实依据且其请求也超过诉讼时效。请求法院驳回原告的该项诉讼请求。1.涉案国有建设用地已被五指山市人民政府无偿收回。因此原告主张被告承担自2012年6月1日起至实际交付土地之日的延期交付土地违约金，没有事实依据。2.原告的主张超过诉讼时效，不受法律保护。按原告的逻辑，原告自2012年6月1日起就知道被告违约没有交付宗地，侵害了其合同权利。根据《民法通则》关于诉讼时效的规定，原告最迟应该在2014年5月31日提起追索违约金的诉讼。原告迟至2019年1月才提起本案诉讼，已超过诉讼时效。三、原告的第四项诉讼请求与本案不属于同一个法律关系，应当另行起诉。原告主张被告履行《国有建设用地使用权出让合同》交付涉案土地、交付迟延交付土地的违约金，属于合同纠纷范畴，而原告第四项诉讼请求属于政府信息公开行政诉讼的受案范围，且仍应根据行政诉讼法及司法解释的相关规定进行界定，并非所有的政府信息公开行政争议都属于行政诉讼的受案范围。因此，该项请求应当另案起诉。四、事实上原告在2012年6月1日之前已经取得涉案宗地的物权凭证（但该地因被长期闲置不予开发，被五指山市人民政府决定无偿收回）。原告主张被告继续交付土地并承担违约金没有事实依据。原告提交的五国用（2012）25号国有土地用权证记载，该证的登记时间是2012年4月5日，恰好证明五指山市人民政府早在2012年4月5日九已经将涉案宗地登记到了原告名下，也就是原告在同一天已经取得了涉案宗地的物权凭证。原告已经取得了土地使用权证，怎么还能让被告再次交付土地。同一块土地不可能交付两次。
被告质证
被告向本院提交了以下证据：1.关于五指山市住宅小区项目（2008第02号）用地有关问题的请示（五土环资字﹝2008﹞104号），2.关于五指山市住宅小区项目（2008第02号）用地有关问题的批复（五府函﹝2008﹞92号），3.征用土地补偿协议书，证据1-3涉案《国有建设用地使用权出让合同》项下土地来源合法；4.关于请求贵局尽快与我公司签订《国有建设用地使用权出让合同》的函，证明原告是明知道涉案宗地存在地上建筑物搬迁问题没有解决的情况下催促被告签订《国有建设用地使用权出让合同》的；5.关于五指山五龙养生置业有限公司用地有关问题的请示（五土环资字﹝2014﹞24号），6.关于五指山五龙养生置业有限公司用地有关问题的批复（五府函﹝2012﹞21号），证据5-6证明原告对市政道路用地占去的部分土地使用权没有异议，愿意接受剩余的土地面积即该宗地实际土地面积12568.5平方米，并催促被告尽快签订《国有建设用地使用权出让合同》；7.五指山五龙养生置业有限公司2012年8月22日请示文件，证明原告在《国有建设用地使用权出让合同》约定的土地面积12568.5平方米（18.85亩）之外，“建议政府按原来承诺将橡胶林地转让给我公司，我公司一块规划建设一个高档小区”，实际上是提出变更原合同的要求；8.国有建设用地使用权出让合同，证明双方在2012年2月22日签订该合同，约定出让的土地面积12568.5平方米（即18.85亩），在2012年5月31日之前交付土地；9.国有土地使用证，证明：1.原告受让的《国有建设用地使用权出让合同》（编号：五国让（合）字[2012]第05号）项下的12568.5平方米国有土地使用权，土地证号为五国用（2012）25号，该土地证的颁证日期是2012年4月5日，被告已经按照约定交付了合同约定土地；10.无偿收回国有建设用地使用权决定书（五府函﹝2015﹞348号）及其送达回证，证明：1.因原告对五国用（2012）25号国有土地使用证项下土地未进行开发建设，土地长期闲置，被五指山市政府无偿收回并公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书，2.改决定书在2016年1月13日九已经送达原告签收；11.《海南日报》注销土地证公告，证明2017年11月17日《海南日报》刊登了五指山市人民政府注销土地证公告，公告注销了涉案的五国用（2012）25号国有土地使用权证；12.关于要求限期动工开发建设的通知（五土环资字﹝2014﹞469号），证明土地已经交付给原告，且已经催促原告在2014年10月15日前动工。
本院查明
经庭审质证，原告对被告提交的证据质证如下：对证据1、2的真实性予以认可，对证明内容有异议，认为只能反映被告及五指山市人民政府就涉案土地进行内部的汇报或者批复，不是涉案土地合法的证据，与本案诉讼请求无关；对证据3的真实性予以认可，对证明内容不予认可，仅仅表示土地使用权人使用该土地，不能表明被告已经履行合同约定的交付义务；对证据4的真实性予以认可，对证明内容不予认可，该份证据系在土地出让合同签订前，原告向被告协商变更土地的面积而作出的请示，恰恰证明合同约定的土地面积是经过双方协商的；对证据5、6的真实性予以认可，对证明内容不予认可，该两份证据请示和批复出让的土地面积均为12568.5平方米，掐千正明是双方协商确认的；对证据7的真实性予以认可，恰恰证明被告所测绘的土地面积没有达到合同和土地使用权证书载明的12568.5平方米；对证据8的真实性予以认可，证明内容以原告提交的证据证明内容为准；对证据9的真实性予以认可，证明内容以原告提交的证据证明内容为准；对证据10的真实性、合法性、关联性不予认可，该份证据被告没有提供原件，原告从未收到过该决定书，对此前的一系列土地闲置的调查、认定原告均不知情，且送达人高秀梅并不是原告，原告已经另案起诉至海南省第一中级人民法院请求撤销该决定书；对证据11的真实性不予认可，该份证据被告没有提供原件，此外因收回决定违法，因此该公告属于违法公告；对证据12的真实性不予认可，该份证据被告没有提供原件，同时被告也未提供该份原件制定、送达原告的相关证据，该份证据从内容上仅仅是被告催促动工，跟土地是否交付之间没有必然的联系。
被告对原告提交的证据质证如下：对证据1-3的真实性、合法性、关联性及证明内容予以认可；对证据4、5的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明内容不予认可，原告是明知地上附着物的情况下签订的合同；对证据6-11的真实性无法确定，合法性、关联性予以认可，对证明内容不予认可，该六份证据被告均没有收到；对证据12系证人证言，证人未出庭作证，对其真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据13的真实性、合法性、关联性均不予认可，经核实没有收到该份文件。
本院对上述证据认证如下：被告对原告提交的证据1-3的真实性、合法性、关联性及证明内容予以认可，对证据4、5的真实性、合法性、关联性予以认可，原告对被告提交的证据1-9的真实性予以认可，本院予以确认并在卷佐证。原告证据6-11由原告单方制作，且被告均表示没有收到，本院对其真实性无法确认。原告证据12因证人未出庭作证，本院对其真实性不予采信。原告证据13根据邮单显示收件人已签收，本院对其真实性予以采信。被告证据10决定书经与原件核对一致，且加盖五指山市人民政府印章，本院对其真实性予以采信，送达回证受送达人为高秀梅，原告否认已收到决定书，而被告未提交证据佐证原告收到该决定书，本院对证据10中送达回证不予采纳；被告证据11、12经核实，对其真实性本院予以采信。
根据上述证据及当事人的陈述，本院认定如下案件事实：经五指山市人民政府（以下简称市政府）批复同意后，五指山市国土环境资源局（后更名为五指山市国土资源局，以下简称市国土局）于2008年9月26日公开挂牌出让位于五指山市第二小学东南侧，地块面积为13172.17平方米的国有建设用地使用权，五龙公司以14621108.70元成功竞得，双方签订了《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，后双方对于是否继续签订出让合同发生争议，由海口市仲裁委于2011年9月作出裁决，要求国土局就出让地块与五龙公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。报请市政府批复同意后，市国土局将上述宗地面积扣除市政规划道路建设用地占去的603.67平方米，于2012年2月22日，与五龙公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：五国让（合）字[2012]第05号），约定将坐落于五指山市第二小学东南侧，宗地编号为WZSJS-2008-05宗地总面积12568.50平方米的国有建设用地使用权出让给原告，出让价为13951035元，并约定国土局于2012年5月31日前将出让宗地按场地平整达到用地红线内达到场地平整的条件交付给原告，国土局未按时提供出让土地致使原告合同项下宗地占有延期的，每延期一日，国土局应当按照原告已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向原告给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。原告已经按合同约定缴纳了出让款13951035元。2012年4月5日，原告取得涉案宗地的国有土地使用证，证号为五国用（2012）第25号，使用权面积为12568.50平方米。
2014年9月26日，市国土局作出《关于要求限期动工开发建设的通知》（五土环资字﹝2014﹞469号），提出五龙公司自2012年取得涉案宗地土地使用权以来尚未动工开发建设，限定五龙公司必须于2014年10月15日前动工开发建设，逾期不动工开发建设的，将按照土地管理相关法律法规进行处理。
2015年11月27日，市政府作出《无偿收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回五龙公司五国用（2012）第25号国有建设用地使用权。
2017年11月27日，市政府在海南日报登记公告注销涉案宗地五国用（2012）第25号土地证。
被告庭审时陈述涉案宗地仍有部分房屋未拆除。2018年11月6日，原告给国土局的法定代表人王雄邮寄《关于请求履行法定职责的申请书》，请求国土局依法履行以下法定职责：交付涉案宗地、支付未交付土地的违约金、公开原告2012年8月21日至2018年3月30日期间共六次向国土局请示解决涉案宗地存在的问题并交付土地的请示的办理情况。邮单显示上述申请书于2018年11月7日由王雄签收。
起诉时被告的名称为五指山市国土资源局，因政府机构改革，五指山市国土资源局与其他单位合并为五指山市自然资源和规划局。
本院认为
本院认为，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。原告认为被告不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼，要求被告继续履行协议约定的内容，交付符合协议约定条件的土地，支付延期交付土地的违约金，应当参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。原告自2012年6月1日起知道自己的权利受到侵害即被告未按照协议交付符合约定条件的土地，诉讼时效起算的日期起应当为2012年6月1日。该事实发生在《中华人民共和国民法总则》实施（2017年10月1日）之前，适用《中华人民共和国民法通则》关于诉讼时效的规定，自诉讼时效起算之日起至2017年10月1日超过二年的，诉讼时效期间已届满。原告于2019年1月29日提起诉讼，已超过诉讼时效。原告主张于2012年8月21日至2018年3月30日期间共六次向国土局请示解决涉案宗地存在的问题并交付土地的请示的办理情况，但未提供相应的证据证明被告已收到上述请示材料且被告否认收到相关材料，故对原告的主张本院不予采纳，诉讼时效不发生中断。原告2018年11月6日向被告法定代表人邮寄的《关于请求履行法定职责的申请书》已于邮寄次日被签收，但此时已超过诉讼时效。原告申请中止诉讼和司法鉴定，因其提出诉讼请求已超过诉讼时效，本院认为没有中止诉讼和司法鉴定的必要。原告要求被告依法公开原告2012年8月21日至2018年3月30日期间提出请示后的办理情况，因其未能证明上述期间的请示被告已收到，其请求没有事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，依照《行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条、《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、第一百三十七条规定，判决如下：
本案裁判结果
驳回原告五指山五龙养生置业有限公司的诉讼请求。
案件受理费人民币105506元，由原告五指山五龙养生置业有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
