当事人信息
上诉人（一审原告）北京天弘日盛装饰工程有限公司，住所地北京市海淀区上庄乡西马坊村。
法定代表人任小莉，经理。
上诉人（一审原告）北京军庄天弘农副产品市场中心，住所地北京市门头沟区军庄镇军庄村南口。
法定代表人季学瑞，总经理。
委托代理人安德水，北京军庄天弘农副产品市场中心股东。
二上诉人的共同委托代理人张运玲，北京盈科（天津）律师事务所 律师。
被上诉人（一审被告）北京市门头沟区军庄镇人民政府，住所地北京市门头沟区军庄镇西杨坨村36号。
法定代表人林克江，镇长。
委托代理人张纪，北京市门头沟区军庄镇人民政府工作人员。
委托代理人袁琰，北京乾同律师事务所 律师。
被上诉人（一审第三人）北京市门头沟区军庄镇军庄村村民委员会，住所地北京市门头沟区军庄镇军庄村109国道西侧。
法定代表人刘彦君，主任。
委托代理人范翔，北京范翔律师事务所 律师。
审理经过
上诉人北京天弘日盛装饰工程有限公司（以下简称天弘日盛公司）、北京军庄天弘农副产品市场中心（以下简称天弘市场中心）因诉被上诉人北京市门头沟区军庄镇人民政府（以下简称军庄镇政府）、北京市门头沟区军庄镇军庄村村民委员会（以下简称军庄村委会）行政协议一案，不服北京市门头沟区人民法院（2021）京0109行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2021年9月15日依法公开开庭审理了本案。上诉人天弘日盛公司的法定代表人任小莉、上诉人天弘市场中心的委托代理人安德水、二上诉人的共同委托代理人张运玲，被上诉人军庄镇政府的委托代理人张纪、袁琰，被上诉人军庄村委会的委托代理人范翔到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明
一审法院经审理查明：2001年5月1日，军庄村经济合作社（甲方）与天弘日盛公司（乙方）签订土地承租合同，约定甲方将军庄村粘土加工厂北墙外以北至大洋公司小花园墙根、109国道以东至排洪沟的14.3亩土地出租给乙方用于商业开发，租期自2001年5月1日至2021年4月30日止。2011年2月26日，军庄村委会（甲方）与天弘市场中心（乙方）签订补充协议书，约定甲方同意乙方在原商业用房的基础上进行商业用房扩建，面积5000平方米，改扩建所需费用由乙方自负；由于乙方对市场投资增大，土地使用年限由原合同约定的20年再延长20年，即从2001年5月1日至2041年4月30日止。2016年11月11日，军庄村经济合作社（甲方）与天弘市场中心（乙方）签订补充协议书，约定根据国家有关法律、政策规定及上级政府要求，甲方要求并支持乙方对军庄天弘农副产品市场中心予以全面提升改造，其资金由乙方承担，甲方给予乙方补助鼓励奖励资金80万元。后天弘市场中心对天弘农副产品市场进行了升级改造。2017年1月17日，军庄镇政府出具产权证明，载明天弘农副产品市场由天弘市场中心进行升级改造，升级改造后的招商事宜由天弘市场中心全权负责。
2018年12月，军庄镇政府收到北京市测绘设计研究院制作的违法建设图斑，违法建设项目位于军庄天弘市场，外业占地面积8 309.84平方米，外业建设面积17 135.46平方米。2019年3月，军庄镇政府组织对涉案房屋进行了部分拆除，后上诉人自行拆除了剩余房屋。2019年7月，涉案房屋进行了现场销账。
2019年12月，军庄镇政府（甲方）、军庄村委会（乙方）、天弘日盛公司（丙方）签订《军庄镇违法建设自拆协议书》。该协议书主要内容为：一、现有丙方在军庄村109国道东侧建有17 146.5平方米房屋属于违法建设，此违法建设面积、类别等信息经北京市测绘设计研究院评定，丙方认可评定结果。二、丙方承诺，上述违法建筑不存在任何第三方权益，丙方自行拆除此违法建设，完成包括建筑物拆除、建筑垃圾清运等相关工作，做到场清地平，达到北京市测绘设计研究院核验标准……四、因丙方全力配合甲方开展“门头沟区创建无违建区攻坚工作”，在奖励期限内完成违法建设拆除、销账工作，按照北京市测绘设计研究院评定结果和相关奖励政策，由甲方向丙方一次性拨付奖励资金和拆除费用总计5 967 439元（其中奖励资金2 538 139元，拆除费用3 429 300元），丙方认可此奖励资金和拆除费用数额。2019年12月19日，军庄镇政府将上述奖励资金和拆除费用5 967 439元支付给了天弘日盛公司。
另查明，天弘日盛公司于2000年11月9日注册成立，法定代表人为边志深，后法人变更为任小莉。天弘市场中心为2001年11月6日注册成立的集体所有制企业，2012年8月改制为股份合作制企业，股东为边志深、秦亚丽，后股东变更为安德水、冯帆。天弘日盛公司与天弘市场中心存在人员及财务混同情况。
2021年6月7日，一审法院经审理认为，本案的争议焦点为，一是天弘市场中心是否具有提起本案诉讼的原告主体资格；二是天弘日盛公司、天弘市场中心要求变更《军庄镇违法建设自拆协议书》支付款项是否有法律依据；三是天弘日盛公司、天弘市场中心要求将《军庄镇违法建设自拆协议书》的支付款项变更为3000万元是否具有事实根据。
关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案上诉人的诉求为判令军庄镇政府将《军庄镇违法建设自拆协议书》的支付款项变更为3000万元，该协议书中涉及涉案房屋的面积及性质，奖励资金和拆除费用的确定也与涉案房屋相关，故确定原告的主体资格，不应局限于签订协议的主体，应以其是否与涉案房屋存在权利义务关系为判断标准。根据在案证据及查明的事实，天弘日盛公司承租涉案土地并建设了商业用房，后天弘市场中心进行了扩建，并于2016年投资对天弘市场进行了升级改造。军庄镇政府亦出具证明，涉案房屋由天弘市场中心进行经营管理。虽然天弘日盛公司与天弘市场中心存在人员及财务混同，但二者属于独立的法人主体，故应当认为天弘市场中心与涉案房屋具有权利义务关系，故与《军庄镇违法建设自拆协议书》存在利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。
关于争议焦点二。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第一款规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》第一条规定，民法典施行后的法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定。民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。本案中，军庄镇政府、军庄村委会、天弘日盛公司于2019年12月签订《军庄镇违法建设自拆协议书》，即法律事实发生于民法典施行前，根据上述法律规定，上诉人依据合同法第五十四条之规定提起本案诉讼，具有法律依据。
一审法院认为
关于争议焦点三。上诉人主张，《军庄镇违法建设自拆协议书》是军庄镇政府在乘人之危情形下签订的，且显失公平，故要求将《军庄镇违法建设自拆协议书》的支付款项变更为3000万元。法院认为，合同法第五十四条所规定的乘人之危，是指一方当事人故意利用他人的危难处境，迫使他方订立于其极为不利的合同。所谓显失公平的合同，是指一方当事人在紧迫或者缺乏经验的情况下订立的使当事人之间享有的权利和承担的义务严重不对等的合同。无论是乘人之危还是显失公平，在客观上都要求造成当事人之间的利益不平衡，即一方当事人承担更多的义务而享受极少的权利或者在经济利益上遭受重大损失，而另一方则以较少的代价获得了极大的利益。根据本案查明的事实，涉案房屋的建设未取得规划审批手续，因此被认定为违法建设。军庄镇政府负责行政区域内的禁止违法建设工作，具有制止和查处违法建设的法定职权。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，获得国家赔偿的前提条件是合法权益受到侵害，即只有合法权益才能受到法律的保护。而违法建设本身并不属于合法权益的范畴，因此基于违法建设本身并不能获得赔偿或者补偿。为了鼓励违法建设的行为人、权利人配合开展“门头沟区创建无违建区攻坚工作”，对于自愿拆除违法建设的，根据违法建设的面积、类别等，可以获得一定数额的拆除奖励资金。上诉人主张，其与军庄镇政府多次沟通无果，深知获取补偿无望，不得不为减少眼前损失同意军庄镇政府的意见。军庄镇政府亦称《军庄镇违法建设自拆协议书》系天弘日盛公司充分了解法律法规规定，知晓强制拆除违法建设无法得到补偿的情况下，为了减少自身损失而签订的。因此，应当认为，天弘日盛公司签订自拆协议书，是在其权衡利弊之后，为了尽量减少损失而签订的。换言之，从客观结果看，签订自拆协议并未造成当事人之间的利益不平衡，并未减损上诉人的权益。即便上诉人确实存在经济利益上的损失，该损失亦非其签订自拆协议所造成。显失公平制度并不是为了免除当事人所应承担的正常商业风险，而是禁止限制一方当事人获得超过法律允许的利益。故上诉人的主张并不能成立，其要求将《军庄镇违法建设自拆协议书》的支付款项变更为3000万元没有事实根据。上诉人要求判令军庄镇政府将《军庄镇违法建设自拆协议书》的支付款项变更为3000万元的诉讼请求，法院不予支持。
一审法院判决
据此，一审法院依照行政诉讼法第六十九条之规定，判决驳回天弘日盛公司、天弘市场中心的诉讼请求。
上诉人诉称
上诉人天弘日盛公司、天弘市场中心上诉请求撤销一审判决，依法改判或发回重审；诉讼费由被上诉人承担。其上诉理由主要有：一、一审判决认定事实错误。1.案涉房屋与其他违法建设有本质的不同。上诉人经政府招商引资而来，初始建设、扩建、改造每一个环节都存在着政府需求、扶持、主导因素，上诉人从始至终都处于被领导、被指示的地位，不存在私自建设行为。因此案涉房屋不能随便被确认为违法建设，与其他违法建设也并不相同。2.一审判决认为“签订自拆协议并未造成当事人之间的利益不平衡，并未减损原告的权益。即便原告确实存在经济利益上的损失，该损失亦非其签订自拆协议所造成”错误。根据上述意见，
即使案涉房屋在法律上定为违法建设，被上诉人应当承担全部不利后果。上诉人为建设、扩建、改造市场投入3000余万元，与涉案协议确定的金额相差巨大，涉案协议已经造成了双方利益不均衡，严重减损上诉人的权益。3.案涉房屋是否为违法建设并未按照法律程序确定。4.被上诉人强制拆除在先，涉案协议签订在后，上诉人签订协议为情势所逼、迫不得已。5.一审判决认为上诉人是在“权衡利弊之后，为了尽量减少损失而签订的”，故不存在显失公平的情形是错误的。6.一审判决认为上诉人对案涉房屋的损失是“正常的商业风险”是错误的。二、一审判决适用法律错误。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条、第十一条，法院应当对被上诉人订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查，且被上诉人负有证明订立涉案协议合法性的举证责任。本案无法达到行政诉讼法第六十九条规定的判决驳回诉讼请求的条件。
被上诉人辩称
被上诉人军庄镇政府表示同意一审判决，请求驳回上诉，维持一审判决。其答辩理由主要有：1.军庄镇政府负责行政区域内禁止违法建设工作，具有制止和查处违法建设的法定职权，有权与天弘日盛公司签订涉案协议。2.涉案协议中明确被拆除房屋系违法建设，认定事实清楚。3.涉案协议系各方平等自愿基础上签订，不存在利益不均衡，且该协议已经履行完毕，不存在可变更的情形。
一审被告辩称
被上诉人军庄村委会表示同意一审判决及军庄镇政府的答辩意见，请求驳回上诉，维持一审判决。
在法定举证期限内，天弘日盛公司、天弘市场中心向一审法院提交了如下证据：1.土地承租合同书及补充协议书、商品市场申办登记审批表、消防安全审查意见书、北京市门头沟区城市规划管理局审批表、产权证明、京西时报《军庄镇稳步推进创新创业文化小镇建设》报道、会议纪要、补充协议书、进账单、政府信息答复告知书及附件（门政发[2000]18号文件），以上证据拟证明天弘日盛公司经军庄镇政府招商引资建设农副产品市场，租用军庄村土地进行市场用房建设，后天弘农副产品中心经批准成立；2016年军庄镇政府为推进小城镇建设，出资鼓励上诉人对市场进行改造，案涉房屋不属于违法建设；拆除市场应当考虑上诉人配合军庄镇政府发展经济作出的贡献，应当给予更为合理的补偿，否则军庄镇政府的行为违反比例原则，侵害了上诉人的信赖利益。2.2001年市场成立之初及2016年升级改造后的涉案房屋照片、公证书及附件（附光盘），拟证明涉案房屋建设初始及升级改造情况。3.涉案房屋被拆除的照片、视频（附光盘），拟证明涉案房屋拆除情况。4.现场核实调查表，拟证明涉案房屋的建设面积为17 135.46平方米。5.军庄镇违法建设自拆协议书，拟证明该协议称案涉房屋是违法建设，但并未通过法定程序进行认定，因此按照违建仅支付奖励和拆除费用并无法律依据；该协议中军庄镇政府认可的面积为2013年之前一类面积2894.73平方米，二类面积为444.71平方米，与实测面积17 135.46平方米相距甚远，明显有失公平；协议载明“无法提供此协议书将不予拨付奖励资金”，证明上诉人是在房屋已经被拆除、又有商户闹事急需资金解决问题的危难之时签订了协议，军庄镇政府属于乘人之危；关于军庄镇政府支付的拆除费用，上诉人需支付第三方用于拆除房屋，上诉人并未因此获益，军庄镇政府支付的金额与上诉人的损失相差巨大，有违公平；从支付项目看，军庄镇政府按照违建认定涉案房屋，只给了部分奖励和拆除费用，并未支付补偿款，军庄镇政府支付的总金额过低，远远不足以弥补上诉人的损失，属于显失公平的情形。6.公司转让协议，拟证明2015年公司转让的价格是860万元，该价格主要来源于土地使用权和市场改造前的房屋价值，再加上改造花费的2000多万元，房屋本身的建设价值就与自拆协议的金额相差巨大，自拆协议显失公平。7.天弘场地租赁协议3份、解约合同协议书3份、收据、银行回单，拟证明案涉房屋的每平方米租金价值，以及因军庄镇政府拆除房屋导致上诉人已经承担和即将承担的巨额损失。8.公司转让的收条和付款记录、投资协议及补充协议、平面图、市场全景视频，拟证明第6项证据公司转让协议已经实际履行，转让款为860万元，公司转让后体现的房屋现状。9.天弘场地租赁协议8份，拟证明目的同第7项证据。10.工商局的档案一套，拟证明北京燕军宏运科贸中心是由军庄村委会出资组建的集体所有制企业，北京燕军宏运科贸中心申办了北京军庄天弘农副产品市场，后更名为北京军庄天弘农副产品市场中心，并进行改制；上诉人建设市场的行为是招商引资的行为不是私自建设，是门头沟区整体规划，符合政策要求。
在法定举证期限内，军庄镇政府向一审法院提交了如下证据：1.审计意见，拟证明审计审核同意支付天弘日盛公司奖励资金和拆除费用共计5 967 439元。2.违法建设所有人证明材料，拟证明涉案建筑系天弘日盛公司所建，系违法建设，该违法建设不存在任何第三人权益。3.现场核实调查成果表、附图、现场销账确认单，拟证明北京市测绘设计研究院对现场进行的核实调查，确认了违法建设面积；现场已经拆除完毕。4.军庄镇违法建设自拆协议书，拟证明天弘日盛公司认可涉案建筑为违法建设，认可北京市测绘设计研究院对于违法建设面积、类别等信息的评定结果，并承诺自行拆除违法建设。5.营业执照、土地承租合同，拟证明天弘日盛公司与军庄村经济合作社签订承租合同。6.开户许可证、基本存款账户信息、财政授权支付凭证、支票存根，拟证明军庄镇政府已经按照自拆协议向天弘日盛公司支付了奖励资金和拆除费用共计5 967 439元。
在法定举证期限内，军庄村委会未向一审法院提交证据。
本院查明
经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：上诉人提交的证据真实性法院均予以认可，但达不到涉案房屋不属于违法建设及签订自拆协议属于乘人之危、显失公平的证明目的；军庄镇政府提交的证据与本案具有关联性，且内容真实、合法，但达不到天弘市场中心与涉案房屋没有利害关系的证明目的。
上述证据全部随案卷移送本院。经审查核实，本院同意一审法院对证据的认证意见。对一审法院查明的事实予以确认。
本院另查明，本院于2021年10月11日作出的（2021）京01行终534号行政判决书认定，军庄镇政府于2019年3月26日对涉案房屋所实施的拆除行为系基于行政职权所实施的强制拆除行为。
本院认为
本院认为，结合二审中各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点有二：一是如何确定三方所签《军庄镇违法建设自拆协议书》的协议性质；二是上诉人主张协议第四条属于合同法第五十四条规定的在订立合同时显失公平、一方以胁迫的手段或者乘人之危的情形，要求将支付款项变更为3000万元是否具有事实根据。
关于争议焦点一。本院认为，军庄镇政府为了实现行政管理目标与军庄村委会、天弘日盛公司协商订立的《军庄镇违法建设自拆协议书》，该协议属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。进一步讲，军庄镇政府将涉案建筑认定为违法建设并予以拆除，系履行查处其管辖区域内违法建设的法定职权，应予支持。结合在案证据可知，在涉案违法建设的发生及后期的改造升级过程中，天弘日盛公司基于对政策的信赖投入了资金，具有一定程度的信赖利益。军庄镇政府为实现行政管理目标而实施拆除行为后，出于减少相对人利益损失的考量，结合当时拆违奖励政策与天弘日盛公司、军庄村委会签订《军庄镇违法建设自拆协议书》。故该协议名为自拆协议，但实质上是军庄镇政府给予天弘日盛公司信赖利益损失的补偿。本案中“天弘日盛公司并未实施自拆行为”“协议签订时间晚于军庄镇政府实施拆除行为”等事实亦佐证了上述对协议性质的分析。
关于争议焦点二。本院认为，本案庭审中，协议各方均认为协议合法、有效。经审查，该协议系各方真实意思表示，不违反法律法规的强制性规定，亦未损害第三人合法权益，该协议合法、有效，本院予以确认。基于上述对涉案协议的定性，该协议补偿的对象为天弘日盛公司信赖利益损失，而非上诉人理解的违法建设固有价值或投入的建设成本。上诉人基于此提出的涉案协议显失公平的上诉主张属于对协议性质及补偿对象的理解错误。另外，在案证据亦不能证明协议订立过程中存在合同法第五十四条规定的胁迫或乘人之危等情形，故该项上诉主张不具有事实根据，本院不予支持。
关于天弘市场中心的协议变更请求权的问题。本院认为，仅协议当事人才具有协议变更请求权。《军庄镇违法建设自拆协议书》系军庄镇政府、军庄村委会、天弘日盛公司三方协商订立，天弘市场中心并非协议当事人，无权直接起诉要求变更协议内容。故对其提出的要求将协议支付款项变更为3000万元的上诉主张，本院不予支持。
综上，一审法院认定事实清楚，结论正确，审判程序合法，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确。天弘日盛公司、天弘市场中心的上诉理由均缺乏事实及法律依据，对其上诉请求本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
本案裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京天弘日盛装饰工程有限公司、北京军庄天弘农副产品市场中心负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
