当事人信息
原告孙秉义，男，****年**月**日出生，汉族，住北京市昌平区。
原告孙春利，女，****年**月**日出生，汉族，住北京市昌平区。
原告孙春燕，女，****年**月**日出生，汉族，住北京市昌平区。
三原告共同委托代理人所媛，北京泓聚律师事务所 律师。
被告北京市昌平区十三陵镇人民政府，住所地北京市昌平区胡庄泰胡路2号。
法定代表人崔宙鹏，镇长。
出庭应诉行政机关负责人孟淑芬，副镇长。
委托代理人尚钊锐，北京市易和（昌平）律师事务所 律师。
委托代理人富尧，北京市易和（昌平）律师事务所 律师。
审理经过
原告孙秉义、孙春利、孙春燕等三人诉被告北京市昌平区十三陵镇人民政府（以下简称十三陵镇政府）不服《通知》一案，于2021年1月29日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2021年6月4日公开开庭审理了本案。原告孙春利、孙春燕及三原告的委托代理人所媛，被告十三陵镇政府的委托代理人尚钊锐、富尧到庭参加诉讼。被告十三陵镇政府的副镇长孟淑芬作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。
2021年1月25日，被告十三陵镇政府对原告孙秉义、孙春利、孙春燕作出《通知》，主要内容为：“位于北京市昌平区十三陵镇德陵村牌楼西20米路北侧50米处承包地内，建设占地面积约352平方米，建筑结构为砖混结构、建筑面积约199平方米的房屋，以及混凝土结构、面积约161.78平方米的硬化路面和砖混结构、长度约11.06延米的围墙等构筑物，经北京市规划和自然资源委员会昌平分局认定，未依法取得乡村建设规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条的规定，属违法建设，本机关将依法组织实施强制拆除。请你于2021年1月28日24时前将违法建设内的全部工具、物品等清理完毕并撤出，你享有变卖可回收建筑材料并占有残值的权利，同时负有自行清除其余建筑垃圾的义务。如自行收回清理，应提出书面申请，并在强制拆除后的48小时内将建筑材料清理完毕。如未在规定时限内清理完毕，届时将按市场价格对建筑垃圾清运费用进行评估并实施代履行，代履行费用由你承担，拒不缴纳的，将申请法院强制执行。逾期未提出书面申请的，视为放弃建筑材料，本机关将予以清理。”
原告诉称
原告孙秉义、孙春利、孙春燕诉称：1998年3月30日，孙秉义听从村书记建议，承租本村西河套一块荒滩用于养殖猪，并建设养殖所需棚屋等，2005年左右因为禽流感、猪瘟等传染病原因，北京市政府出台政策，禁止在北京范围内养猪。因为原告宅基地房屋面积很小，祖孙三代一家五口十分拥挤，村书记王一清主动要求把废弃的养猪场提供给原告建房居住。2006年，三原告共同出资出力建设房屋。原告一家均为守法公民，在建房前特意向王一清询问是否需要办理手续，能否批新的宅基地，王一清称不用办手续，说镇里也同意，现在原告已经分家，涉案房屋给孙春燕居住使用，孙春燕再无其他住房。原告建房是在村委会批准下建设的，建房时并无乡村建设规划许可证的规定，房屋建造10多年，直至拆除前都没有相关部门告知我们需要办理乡村建设规划许可证，没有人提出原告建造的房屋不符合乡村规划，没有整改通知。而且据原告所知，原告房屋周围还有很多跟原告房屋类似情形的建筑，甚至有些是在耕地上建造的房屋。被告不考虑历史因素，不考量综合情况，单以没有乡村建设规划许可证为由认定原告房屋系违法建设，那么是否本村全部未取得乡村建设规划许可证的房屋均为违法建设。综上，请求法院维护原告的合法权益，判决撤销被告十三陵镇政府于2021年1月25日作出的《通知》。
原告举证
原告在举证期限内向本院提交如下证据：1.《土地租用合同书》；2.《荒滩租赁协议》；3.建房情况说明，证据1-3证明原告依法承包土地用于养殖，2005年底因政策不让养猪，经村委会同意在涉案土地上建造房屋居住，以满足一家五口基本居住要求，被告不考虑历史原因，单以无规划许可证认定房屋是违建的行政行为违法。4.建房协议情况说明，证明涉案房屋系由孙春燕和孙春利出资建造，由孙春燕和父母共同居住。5.《财产分割协议》，证明孙秉义夫妇育有两女，均已成年，2017年家庭签订分家协议，德陵村4号房屋分给次女孙春利所有，涉案房屋为大女儿所有，大女儿在本村无宅基地。6.照片，证明原告已在涉案房屋上居住10多年，无其他房屋，从未有人告知房屋系违建，原告收入均用来一点点装修、建造房屋，如被拆除，原告将面临无家可归的境地。7.市规划自然资源委（昌平分局）2021第179号-答《政府信息答复告知书》；8.十三陵镇政府（2021）第【1】号-告《政府信息公开申请答复告知书》，证据7、8证明没有镇域规划、村庄规划，如何认定涉案房屋不符合相关规划，如何被认定为违建，被告行政行为违法。9. 市规划自然资源委（昌平分局）2021第178号-答《政府信息答复告知书》，证明德陵村乃至整个十三陵镇几乎所有建筑都没有规划许可证，由此可认定全村、全镇都是违法建设，但是区政府和镇政府并未就上述未取得规划许可的建筑认定为违法建筑，可见被告对原告房屋作出认定违法建筑的行政行为违法。10. 市规划自然资源委（昌平分局）2021第229号-答《政府信息答复告知书》，证明原告家情况并非个例，属于历史遗留情况和问题，不能简单粗暴地按照违建处理。11.市规划自然资源委昌平分局（2021）第177号-答《政府信息答复告知书》，证明根据北京市规划和自然资源委员会昌平分局（以下简称市规自委昌平分局）178号信息公开答复可知德陵村内建筑均无规划许可证，但自2008年至今，3份未取得审批的认定均针对非住宅，且建筑所有人为村集体，只对原告居住的房屋认定为违法建筑，被告明显具有针对性，且未考虑历史遗留问题，行政行为违法。如果被告认为原告房屋属于违建，应对全村内建筑逐一进行审批函询，依法处理，否则被告的行为属于渎职。
被告辩称
被告十三陵镇政府辩称：一、原告申请撤销《通知》，不属于行政诉讼受案范围，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二条、第十二条之规定，相对人认为行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。本案中，被告作出被诉《通知》，仅系对原告违法建设事实以及相关权利义务的程序性告知行为，并未设定原告的权利义务，即对原告的合法权益不产生实际影响。因此，被诉《通知》不属于行政诉讼的受案范围，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称适用解释）第六十九条第一款第八项的规定，原告的起诉依法应予驳回。二、被诉《通知》告知内容属实，符合法律规定，应当得到支持。第一，被告具有查处乡村违法建设的法定职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第五十八条第一款、《北京市禁止违法建设若干规定》第五条第三款的规定，乡镇人民政府负责查处本行政区域内的乡村违法建设。据此，被告具有对未依法取得乡村建设规划许可证的乡村违法建设进行查处的法定职权。第二，涉案建筑未依法取得规划许可文件，属违法建设。2020年12月15日，被告对位于北京市昌平区十三陵镇德陵村牌楼西20米路北侧50米处建设的砖混结构、面积约199平方米的房屋，以及砖混结构、面积约161.78平方米的硬化路面和砖混结构、长度约11.06延米的围墙等构筑物（以下简称涉案建筑物）进行现场勘验，依法制作《现场检查（勘验）笔录》。2020年12月16日，被告就涉案建筑物的规划审批情况函询北京市规划和自然资源委员会昌平分局（以下简称市规自委昌平分局）。2020年12月17日，被告取得市规自委昌平分局出具的《关于孙秉义、孙春利建设建筑物规划审批情况的函》，确认涉案建筑物未依法取得任何规划许可文件，属违法建设。2020年12月23日、2021年1月12日，被告对孙春利、孙春燕两次进行调查询问，依法制作《询问笔录》。其间，孙春利、孙春燕自认涉案建筑物由孙秉义、孙春利、孙春燕于2006年共同建设，未曾依法办理规划审批手续。根据上述事实，被告于2021年1月25日作出《通知》，告知原告相关权利义务，并于2021年1月26日送达原告，符合法律规定，应当得到支持。原告的主张无事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。
被告质证
被告十三陵镇政府在法定举证期限内向本院提交如下证据：1.《立案审批表》；2.《现场检查（勘验）笔录》；3.《证据材料登记表》（现场照片）；4.《谈话通知书》及《送达回证》；5.《送达信息确认书》；6.《关于对孙秉义、孙春利在德陵村德牌村西20米路北侧50米处建设项目规划审批情况予以确认的函及附件》；7.《关于孙秉义、孙春利建设建筑物规划审批情况的函》；8.《询问笔录》；9.《证据材料登记表》；10.卫星地图截图；11.《谈话通知书》及送达回证；12.《询问笔录》；13.《证据材料登记表》；14.《权利义务告知书》及送达回证；15.《证据材料登记表》；16.见证人身份证明及身份证复印件，证据1-16证明涉案建筑物由原告三人共同建设，未依法取得建设规划许可文件，属于违法建设，《通知》内容属实、合法。17.《通知》送达回证，证明被告依法送达《通知》，程序合法。
庭审质证中，原告对被告提交证据的主要质证意见为：对证据1-3、6、7、10、12、14、17的真实性及证明目的不予认可；对证据4、5、8、9、11、13、15、16的真实性认可，证明目的不予认可。
被告对原告提交证据的主要质证意见为：对证据1-3的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可；对证据4 的关联性认可，证明目的不认可；对证据5、6证明目的不予认可；对证据7-11的关联性和证明目的不予认可。
本院查明
经庭审质证，本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》并综合当事人的质证意见及当庭陈述，进行如下确认：被告提交的全部证据能够证明其作出被诉《通知》前开展调查取证工作的情况，本院予以采纳。原告提交的证据3系自书材料，不能作为证据使用；原告提交的证据 4不符合证据的形式要求，本院不予采纳；原告提交的证据5、7-11与本案审查的内容不具有关联性，本院不予采纳；原告提交的证据1、2、6能够证明涉案建筑物的土地来源及现状情况，本院予以采纳。
根据上述有效证据及当事人陈述，本院认定以下事实：
2020年12月15日，十三陵镇政府经审批决定对北京市昌平区十三陵镇德陵村牌楼西20米路北侧50米处存在违法建设的情况予以立案调查。同日，十三陵镇政府对涉案建筑物进行现场检查，并制作现场检查笔录及拍摄照片。十三陵镇政府于同日向孙秉义、孙春利、孙春燕制发了《谈话通知书》，并直接送达给孙春利。2020年12月16日，十三陵镇政府向市规自委昌平分局发送十政函[2020]117号《关于对孙秉义、孙春利在德陵村牌楼西20米路北侧50米处建设项目规划审批情况予以确认的函》，主要内容为：“本机关在查处违法建设过程中，对位于北京市昌平区十三陵镇德陵村牌楼西20米路北侧50米处建设的砖混结构、面积约199平方米的房屋，以及混凝土结构、面积约161.78平方米的硬化路面和砖混结构、长度约11.06延米的围墙等构筑物，土地性质为集体土地的建设项目，无法确认其是否属于农村建设项目、是否属于应当取得乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的项目、是否取得乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证、是否按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》，特函请贵局予以确认。”2020年12月17日，市规自委昌平分局作出京规自（昌）审批函字 [2020]1162号《关于孙秉义、孙春利建设建筑物规划审批情况的函》，主要内容为：“经查，位于昌平区十三陵镇德陵村牌楼西侧集体土地上，孙秉义、孙春利建设的砖混建筑物及构筑物未依法取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证。”2020年12月23日、2021年1月12日，十三陵镇政府对孙春利、孙春燕进行了询问，并制作《询问笔录》。2021年1月17日，十三陵镇政府向孙秉义、孙春利、孙春燕制发了《权利义务告知书》，主要内容为：孙秉义、孙春利、孙春燕在北京市昌平区十三陵德陵村牌楼西20米路北侧50米处承包地内建设的建筑物，经市规自委昌平分局认定，未依法取得乡村建设规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条的规定，属于违法建设。根据《北京市城乡规划条例》第七十五条的规定，十三陵镇政府拟作出责令限期拆除的决定。同时，该告知书还告知孙秉义、孙春利、孙春燕享有陈述和申辩的权利。2021年1月26日，十三陵镇政府在涉案建筑物处采取留置送达的方式向孙秉义送达了被诉《通知》。孙秉义、孙春利、孙春燕对该《通知》不服，于2021年1月29日向本院提起行政诉讼。
另查明，2021年2月20日，十三陵镇政府对孙秉义、孙春利、孙春燕作出京昌十三陵镇限拆字[2021]150004号《限期拆除决定书》，主要内容为：“位于北京市昌平区十三陵镇德陵村牌楼西20米路北侧50米处承包地内，建设占地面积约352平方米，建筑结构为砖混结构，建筑面积约199平方米的房屋，以及硬化面积约161.78平方米的空地、长度约11.06延米的围墙等构筑物，经北京市规划和自然资源委员会昌平分局认定，未依法取得乡村建设规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条的规定，属违法建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第七十五条，本机关决定：责令你于2021年3月2日24时前自行拆除上述违法建设。逾期不拆除的，本机关将依法实施强制拆除。”
本院认为
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，十三陵镇政府作为属地乡镇人民政府，具有制止和查处本区域内违法建设的法定职权。
关于被诉《通知》是否属于行政诉讼的受案范围。适用解释第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，十三陵镇政府作为本行政区域内违法建设的查处机关，对孙秉义、孙春利、孙春燕作出的被诉《通知》中包含有涉案建筑物是否是违法建设的内容，以及将依法组织实施强制拆除，要求孙秉义、孙春燕、孙春利限期将违法建设内的全部工具、物品等清理完毕并撤出的内容，对孙秉义、孙春燕、孙春利设定了权利和义务。该《通知》在送达后，已经对孙秉义、孙春燕、孙春利的权利、义务产生实际影响。故，被诉《通知》属于行政诉讼的受案范围。
行政机关作出行政行为应当遵循法定的程序和步骤。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，十三陵镇政府未履行限期当事人自行拆除的程序，即作出《通知》，载明将依法组织实施强制拆除，违反了上述规定。
综上，十三陵镇政府作出的被诉《通知》违法，依法应当予以撤销。依照行政诉讼法第七十条第三项之规定，判决如下：
本案裁判结果
撤销被告北京市昌平区十三陵镇人民政府于二〇二一年一月二十五日对原告孙秉义、孙春利、孙春燕作出的《通知》。
案件受理费人民币50元，由被告北京市昌平区十三陵镇人民政府负担（于本判决生效之日起7日内交纳）。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后7日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
