当事人信息
上诉人（一审被告）北京市顺义区杨镇人民政府，住所地北京市顺义区杨镇政府街3号。
法定代表人何长华，镇长。
委托代理人李海军，男，北京市顺义区杨镇人民政府土地科科员。
委托代理人戎国媛，北京智勇律师事务所 律师。
被上诉人（一审原告）张春立，女，****年**月**日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。
被上诉人（一审原告）刘文章，男，****年**月**日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。
审理经过
北京市顺义区杨镇人民政府（以下简称杨镇政府）因诉强制拆除房屋行为一案，不服北京市顺义区人民法院（2021）京0113行初241号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年8月31日公开开庭审理了本案。上诉人杨镇政府的委托代理人李海军、戎国媛，被上诉人张春立、刘文章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审原告诉称
张春立、刘文章诉至一审法院，请求判令：1.确认杨镇政府于2020年11月23日强制拆除张春立、刘文章146.05平方米房屋的行为违法。2.诉讼费由杨镇政府承担。
一审法院查明
一审法院经审理查明，1991年2月1日，刘文章（承包方）（乙方）与原顺义县某某乡某某村村民委员会（以下简称某某村委会）（发包方）（甲方）签订《顺义县乡镇企业承包经营责任书》，承包企业名称为晨光溶剂分装厂，约定某某村委会向刘文章提供企业占地面积100平方米。1993年11月，原顺义县人民政府颁发顺-沙岺乡-某某烯料厂集建（证）字第XXX号《集体土地建设用地使用证》，证载：“土地使用者：某某烯料厂；地址：沙岺乡某某村；用地面积：1013平方米；其中：建筑占地：112.4平方米；用途：烯料厂；四至：东至路，西至农田，南至农田，北至道；批准使用期限：长期。”张春立、刘文章称该《集体土地建设用地使用证》上的内容由某某村委会填写。
2005年3月17日，某某村委会出具《证明》，内容为：“兹有我村村民张春立租用我村土地两亩，房屋自建，长期使用，租金每年壹仟元。”
一审庭审中，张春立、刘文章陈述如下：“涉案146.05平方米建筑物位于顺-沙岺乡-某某烯料厂集建（证）字第XXX号《集体土地建设用地使用证》范围内，其中的112.4平方米房屋建设于1991年，即顺-沙岺乡-某某烯料厂集建（证）字第XXX号《集体土地建设用地使用证》中记载的112.4平方米建筑物，该112.4平方米房屋为一排房屋，分为伙房、办公室和宿舍，用于经营晨光溶剂分装厂使用，该112.4平方米房屋在拆除前没有进行过翻建、改建和扩建，但进行过装修，刷过窗户。晨光溶剂分装厂也就是某某烯料厂，性质为个体工商户，取名时叫晨光溶剂分装厂，但村民都叫某某烯料厂，实际是同一个厂子，晨光溶剂分装厂与某某村委会无关，但因涉案土地是某某村委会的，因此与某某村委会签订了承包经营责任书。晨光溶剂分装厂现在已不经营，共经营了二十多年，具体经营到哪年记不清了。晨光溶剂分装厂不经营后，张春立、刘文章在涉案房屋内居住过，后于2018年开始对外出租，直到拆除前。另外，被拆除的房屋还包括大概建设于2001年的锅炉房，大约30多平方米，锅炉房在上述一排房屋的南侧。在强制拆除前，锅炉房没有进行过翻建、改建和扩建。还包括一处砖混石棉瓦顶子的厕所，建设于1991年，大约10多平方米。还包括一处钢架搭建的石棉瓦顶子的棚子，四面是空的，类似于车棚子，搭建时间记不清了。上述建筑物未取得过规划部门的审批手续。”
一审庭审中，杨镇政府陈述如下：“顺-沙岺乡-某某烯料厂集建（证）字第XXX号《集体土地建设用地使用证》是真实的。被拆除的涉案146.05平方米房屋在上述《集体土地建设用地使用证》范围内，其中证载的112.4平方米房屋包括在146.05平方米房屋范围内，还包括厕所、锅炉房、棚子。被拆除的涉案房屋是张春立、刘文章的，不是刘振超的。拆除时，张春立、刘文章不同意拆除。考虑到张春立、刘文章的身体原因以及后续拆除费用的追缴问题，杨镇政府就让刘振超代签了申请书。”
本院查明
2020年10月份，杨镇政府对涉案建筑物进行了现场检查、勘验，针对涉案建筑物对张春立进行了询问，并制作现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录。经查，位于北京市顺义区杨镇某某村由张春立建设的4处砖混结构建筑物，建筑面积为146.05平方米，张春立未能出示乡村建设规划许可证（临时乡村建设规划许可证）。一审庭审中，张春立称其在现场检查笔录、现场勘验笔录中签字，并未在询问笔录中签字捺印，但其不申请对询问笔录中的签字捺印进行笔迹鉴定。
2020年10月29日，北京市规划和自然资源委员会顺义分局向杨镇政府作出京规自（顺）审批函字〔2020〕718号《关于确认张春立建设的建筑物规划审批情况的函》，主要内容是：“经查，位于顺义区杨镇某某村南侧集体土地上由张春立建设的一层砖混结构房屋4栋，总建筑面积为146.05平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”
2020年11月3日，杨镇政府对张春立作出（2020年）第105号《限期拆除决定书》，主要内容是：“经查，张春立在北京市顺义区杨镇某某村南建设砖混结构建筑物4处，经测量，该建筑物东西长/米，南北长/米，建筑面积共146.05平方米。张春立的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令张春立于2020年11月4日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”杨镇政府当日向张春立送达，张春立在送达回证上签字，但称杨镇政府未向其送达《限期拆除决定书》。
2020年11月5日，杨镇政府对张春立作出（2020年）第105号《催告通知书》，主要内容是：2020年11月3日，本行政机关对您（单位）作出《限期拆除决定书》（105号），责令您（单位）于2020年11月4日前将该违法建设自行拆除，您（单位）未自行拆除，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，现向您（单位）送达《催告通知书》（105号）。责令您（单位）自接到本通知书之日起2日内自行拆除上述违法建设。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条之规定，您（单位）接到本通知书之日起2日内，可向本行政机关提出陈述和申辩。无正当理由，逾期不拆除的，本行政机关将作出强制拆除决定。
2020年11月10日，杨镇政府对张春立作出（2020年）第105号《强制拆除决定书》，主要内容是：2020年11月3日，本行政机关对张春立在顺义区杨镇村建设的砖混彩钢（结构）建筑物4处，作出了《限期拆除决定书》（105号），责令张春立于2020年11月4日前将该违法建设自行拆除，到期未自行拆除。2020年11月5日，本行政机关向其送达了《催告通知书》（105号），责令您（单位）自接到催告通知书之日起2日内自行拆除该违法建设，逾期仍未自行拆除。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条第一款之规定，本行政机关决定于2020年11月16日8时对上述违法建设进行强制拆除。请您（单位）在上述强制拆除时间之前自行清理违法建设内的财物。您（单位）享有处置建筑材料并占有残值的权利，同时负有自行清除其它建筑垃圾的义务。如您（单位）自行回收清理，应在强拆前向本机关声明，并在本行政机关强制执行后的2日内将建筑材料清理完毕。未声明或未在限定期限内及时处置完毕的，视为放弃建筑材料，本行政机关将予以清理。请您（单位）或成年家属于2020年11月16日8时到达现场，拒不到场的，不影响实施强制拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。同日，杨镇政府对张春立作出（2020）年第105号《强制拆除公告》，内容与上述《强制拆除决定书》基本一致。
杨镇政府将上述《催告通知书》《强制拆除决定书》《强制拆除公告》张贴于涉案建筑物大门上，后有人告知张春立此情况，张春立去现场发现上述文书。
2020年11月23日，张春立、刘文章之子刘振超在杨镇政府提供的申请书中签字，该申请书的主要内容为：“本人在顺义区杨镇某某村承租地内建设房屋，未依法取得建设房屋相关审批手续，也不符合设施农业项目用地标准，属于违法建设，因本人自行拆除该地块上房屋存在一定困难，现本人申请由杨镇人民政府进行协助拆除，所产生的一切经济损失由我本人承担，以上为本人真实意愿。申请人：刘振超（代签）母子。”杨镇政府邀请某某村村民杨明作为见证人在该申请书中签字确认。一审庭审中，张春立、刘文章称其不同意拆除涉案房屋，刘振超担心张春立、刘文章的身体才签的申请书，刘振超在签署申请书之后才告知其该事宜，刘振超无权代其在申请书中签字。杨镇政府称刘振超在申请书中签字时，张春立和刘文章在现场。
2020年11月23日，杨镇政府将位于北京市顺义区杨镇某某村顺平路南侧张春立、刘文章建设的146.05平方米建筑物强制拆除。张春立、刘文章称其得知要拆除涉案建筑物后，其二人就一直在现场看守。强拆前，租户已将需要的物品清理完毕，租户留下的物品是租户不要的。除此之外，涉案建筑物内有张春立、刘文章自己的物品，包括不能拆卸的暖气炉、暖气管，以及一个大床、一张小桌子，均砸在涉案建筑物内。拆完后当日，张春立、刘文章联系了收废品的，把拆下来的木头檩子、木坨给买了，共卖了三百元。杨镇政府称拆除前已经将能搬离的物品全部搬出。拆除时，张春立、刘文章在现场，杨镇政府没有制作笔录和物品清单，摄制了录像，但未在本案中提交。关于拆除后的建筑材料，张春立、刘文章将拆下来的木头檩子、木坨卖了，杨镇政府将剩余建筑材料当做建筑垃圾进行了清理。
因不服杨镇政府的强制拆除行为，张春立、刘文章遂在法定期限内直接向一审法院提起涉案之诉。
另：因不服杨镇政府作出的（2020年）第105号《强制拆除决定书》，张春立向顺义区政府申请行政复议，请求撤销上述《强制拆除决定书》。顺义区政府于2021年3月5日作出顺政复字〔2020〕440号《行政复议决定书》，撤销了杨镇政府作出的（2020年）第105号《强制拆除决定书》。
一审法院认为
一审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，杨镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，依据上述规定，具有作出责令限期改正的法定职权；逾期不改正的，具有拆除违法建设的法定职权。
在认定事实方面，杨镇政府以未取得规划许可手续为由认定涉案建筑物为违法建设并进行强制拆除，然，顺-沙岺乡-某某烯料厂集建（证）字第XXX号《集体土地建设用地使用证》系有权机关颁发，所记载的四至范围清晰明确，杨镇政府亦认可其拆除的146.05平方米建筑物位于上述《集体土地建设用地使用证》范围内，且包括证载的112.4平方米建筑物。张春立、刘文章称其在建设112.4平方米建筑物后，并未进行过翻建、改建、扩建，《集体土地建设用地使用证中》所记载的土地使用者某某烯料厂与晨光溶剂分装厂为同一厂子，杨镇政府在对此未进行充分调查的情况下，即将涉案建筑物全部认定为违法建设属事实认定不清、主要证据不足。另，《顺义县乡镇企业承包经营责任书》系刘文章与某某村委会所签，杨镇政府在未对刘文章进行调查的情况下即单独以张春立作为相对人对涉案建筑物进行查处，亦属于认定事实不清、主要证据不足。
关于上诉人的执法程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。第三十七条第一款规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《北京市城乡规划条例》（2019年修订）第六十七条规定：查处违法建设过程中，实施查封或者强制拆除的，执法机关应当通知违法建设当事人清理违法建设内的物品；拒不清理的，应当制作物品清单，由违法建设当事人签字确认；违法建设当事人不签字的，可以由违法建设所在地居委会、村委会确认。实施查封的，将物品一并查封；实施强制拆除的，执法机关应当将物品运送到指定场所，交还违法建设当事人，违法建设当事人拒绝接收的，执法机关可以在留存证据后根据实际情况妥善处置。执法机关作出强制拆除决定的，应当告知违法建设当事人，其主张拆除后的违法建设残值，应当在强制拆除前提出书面声明，并在限定的期限内自行处置；违法建设当事人未事先提出书面声明或者事先提出书面声明但未在限定的期限内处置完毕的，执法机关可以予以清理。《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第295号）（2020年11月15日起施行）第十七条规定，强制拆除或者回填已建成的违法建设，行政执法机关应当提前5日在现场公告强制拆除或者回填决定，告知实施强制拆除或者回填的时间、依据、当事人的权利义务等。违法建设当事人是自然人的，通知本人或者其成年家属到场；违法建设当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。前款规定的应当到场的人员拒不到场的，行政执法机关应当邀请违法建设所在地居民委员会、村民委员会代表或者公证机构作为见证人见证强制拆除或者回填的实施。行政执法机关对实施强制拆除或者回填应当制作笔录并全程录像。第十八条规定，行政执法机关采取查封、扣押措施或者强制拆除、回填已建成的违法建设，应当事先通知当事人清理违法建设内的有关物品。当事人拒不清理的，行政执法机关应当制作物品清单，由违法建设当事人签字确认；违法建设当事人不签字的，行政执法机关可以邀请违法建设所在地居民委员会、村民委员会代表或者公证机构作为见证人见证。行政执法机关应当将有关物品运送到指定场所，交还违法建设当事人；对违法建设当事人拒绝接收的，行政执法机关可以在留存证据后根据实际情况妥善处置。第十九条规定，街道办事处、乡镇人民政府作出强制拆除或者回填决定的，应当告知违法建设当事人，其主张拆除或者回填后的违法建设残值，应当在强制拆除或者回填前提出书面声明，并在限定期限内自行处置；违法建设当事人未事先提出书面声明，或者事先提出书面声明但未在限定期限内处置完毕的，街道办事处、乡镇人民政府予以清理。
本案中，虽然杨镇政府在实施强制拆除前对张春立作出了《限期拆除决定书》《催告通知书》《强制拆除决定书》《强制拆除公告》，但其实际实施强制拆除的时间与《强制拆除决定书》《强制拆除公告》中记载的时间并不一致，且在《限期拆除决定书》《强制拆除决定书》所记载的申请行政复议、提起行政诉讼的期限尚未届满的情况下，杨镇政府即实施强制拆除行为明显违反上述规定。另，杨镇政府在实施强制拆除行为时未制作笔录和物品清单，其虽称摄制了录像，但并未在举证期限内向一审法院提交，视为其没有该证据。故，杨镇政府实施的涉案强制拆除行为，明显违反了上述规定。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认杨镇政府于二〇二〇年十一月二十三日强制拆除张春立、刘文章位于北京市顺义区杨镇地区某某村顺平路南侧146.05平方米建筑物的行为违法。
张春立、刘文章同意一审判决，请求予以维持。
张春立、刘文章在举证期限内向一审法院提交了以下证据：
1.《催告通知书》；
2.《限期拆除决定书》；
3.《强制拆除决定书》；
4.《强制拆除公告》。
证据1-4证明杨镇政府对张春立作出了相关文书。
5.个体工商户验照申请登记表、《集体土地建设用地使用证》《顺义县乡镇企业承包经营责任书》、2005年3月17日某某村委会《证明》，证明涉案房屋取得了《集体土地建设用地使用证》，不属于违法建设。
6.顺政复字〔2020〕440号行政复议决定书，证明杨镇政府作出的《强制拆除决定书》已经被复议机关撤销。
杨镇政府在举证期限内向一审法院提交了以下证据：
1.现场检查笔录，证明杨镇政府依法现场检查涉案建筑物及其实际情况。
2.现场勘验笔录，证明杨镇政府现场勘验涉案建筑物及其具体数据信息。
3.询问笔录，证明涉案建筑物由张春立、刘文章建设并所有，且未经过合法审批，为违法建设。
4.《关于确认张春立建设的建筑物规划审批情况的函》，证明涉案建筑物未依法取得乡村建设规划许可证，为违法建设。
5.《限期拆除决定书》及送达回证，证明杨镇政府依照法定程序对张春立下发《限期拆除决定书》。
6.《催告通知书》及送达回证，证明杨镇政府依照法定程序对张春立下发《催告通知书》，告知其应有的合法权利。
7.《强制拆除决定书》《强制拆除公告》及送达回证，证明杨镇政府依法对张春立下发《强制拆除决定书》并发出公告，杨镇政府作出《强制拆除决定书》事实清楚，程序合法。
8.见证人身份证明及居民身份证复印件，证明杨镇政府作出相关行政文书并依照法定程序送达。
9.申请书，证明2020年11月23日，张春立、刘文章之子刘振超代签由杨镇政府协助拆除的申请书。
经一审庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：张春立、刘文章及杨镇政府提交的全部证据与本案具有关联性，能够证明涉案建筑物占用土地的来源、用途，杨镇政府针对涉案建筑物进行现场检查、勘验、核实涉案建筑物的规划审批手续、作出相关文书并送达以及杨镇政府作出的《强制拆除决定书》被复议决定撤销等情况，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见，故予以确认。
经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。
上诉人诉称
杨镇政府不服一审判决，上诉至本院，其主要理由为：一、涉案违法建设已经过被上诉人扩建，与证件登记的房屋并非同一建筑；二、以张春立作为相对人对涉案建筑物进行查处符合法律规定。《北京市城乡规划条例》第九十二条第二款本条例所称的违法建设当事人，包括违法建设的建设单位、施工单位、所有人或者管理人。本案中，被上诉人是涉案建筑的实际所有人及管理人，上诉人将其作为相对人查处涉案建筑符合法律规定；三、上诉人拆除涉案违法建设是被上诉人申请的协助拆除而非强制拆除行为。四、拆除违法建设前，屋内物品已清理完毕无需制作物品清单。五、实际拆除时间和《强制拆除决定书》时间不一致属于行政机关工作的需求，不应被认定为违法。六、被上诉人在法定期限内不提起复议和诉讼，上诉人可以进行强制拆除行为应当是指《限期拆除决定书》所记录的限期拆除日期，而不是复议和诉讼的期限届满。综上，请求判令撤销一审判决，改判驳回张春立、刘文章的全部一审诉讼请求。
本院认为
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，杨镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，依据上述规定，具有作出责令限期改正的法定职权；逾期不改正的，具有拆除违法建设的法定职权。
本案中，经本院查明，杨镇政府在作出被诉强制拆除行为前，向二被上诉人作出了《强制拆除决定书》，该决定书于2021年3月5日被北京市顺义区人民政府以顺政复字[2020]440号《行政复议决定书》予以撤销，在该机关认为部分，北京市顺义区人民政府认定，“现有证据不能证明杨镇政府在作出涉案强制拆除决定前查清了涉案建筑结构等事实，故杨镇政府作出的强制拆除决定事实不清，证据不足”，现该复议决定已经发生法律效力。因该强制拆除决定系本案被诉强制拆除行为的前置程序，强制拆除决定被撤销后，杨镇政府以此为依据作出的强制拆除行为亦属违法。关于杨镇政府作出被诉强制拆除行为的执法程序问题，本院同意一审法院的认定意见。因此，一审法院作出的一审判决结果并无不当，本院予以维持。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
本案裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京市顺义区杨镇人民政府负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
