唐水山、乐东黎族自治县人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)再审行政判决书

再审申请人唐水山因诉被申请人乐东黎族自治县人民政府(以下简称乐东县政府）及第三人乐东黎族自治县九所中学(以下简称九所中学）土地行政登记一案，不服海南省高级人民法院于2017年7月3日作出的（2017）琼行终483号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年2月26日立案受理本案，并于2018年4月28日作出（2018）最高法行申954号行政裁定，提审本案。2018年6月11日，本案编立提审案号，依法组成合议庭对本案进行审理。2018年9月20日下午本院巡回审判，在海南省第二中级人民法院第八法庭公开开庭，再审申请人唐水山及其委托代理人邢福群、王敦荣，被申请人乐东县政府的委托代理人陈北辉，被申请人九所中学的委托代理人黎昌豪，均到庭参加诉讼。案件现已审理终结。

海南省第二中级人民法院一审查明：2013年6月13日，九所中学向乐东××自治县土地管理部门书面申请校办学农基地的土地确权登记，并称校办学农基地于1967年11月份创办，位于乐**公路与抱浅村交汇处，用于农业种植，属农用地。2013年7月20日，乐东××自治县教育局对九所中学上述学农基地出具土地权属来源证明，四至范围为：东至抱浅七、八队用地，南至乐九公路、九所中学农场用地，西至中灶村五队、六队、十一队、十七队、十八队和抱浅七、八队用地，北至抱浅村七、八队用地。上述土地为乐东县政府上世纪六十年代划拨给九所中学用地。乐东××自治县九所镇人民政府在该土地来源证明上盖章确认。2013年8月5日，乐东××自治县土地管理部门组织相邻单位对四至范围进行指界。2013年7月3日，乐东县政府在九所中学申请办证的土地内进行了土地使用权登记发证公告。2013年11月5日，乐东县政府向九所中学颁发九所国用（2013）第02号《国有土地使用证》（以下简称02号国土证），该登记为初始登记，之前九所中学未向乐东县政府申请土地登记。唐水山为乐东××自治县**所镇抱浅**队村民，早在上世纪九十年代就在涉案地内建起六间平顶房屋，目前尚在使用，即乐东县政府向九所中学颁发的02号国土证包括了唐水山所建的六间平顶房屋所占用的土地范围，房前种植四株树木的树身已有20厘米左右。

另查明，九所中学以昌吉州玉丰源种子科技有限责任公司（以下简称玉丰源公司）为被告的民事案件中，唐水山作为第三人，案号为（2016）琼9027民初275号。

海南省第二中级人民法院（2016）琼97行初393号行政判决认为，首先，唐水山与乐东县政府颁发02号国土证是否具有法律上的利害关系是本案的争议焦点。本案中，乐东县政府向九所中学颁发02号国土证之前，唐水山作为抱浅二队村民开垦经营管理涉案土地，并在该地上建起六间平顶房屋已投入使用，且在房前种植的四株树木的树身直径已有20厘米左右。因此，唐水山与乐东县政府向九所中学颁发02号国土证的行政行为具有法律上的利害关系。其次，乐东县政府向九所中学颁发02号国土证是否侵犯唐水山的合法权益。唐水山建起六间平顶房屋后，便对房屋占地范围的土地具有使用的权利，现唐水山、乐东县政府对02号国土证中包含唐水山所建六间平顶房屋所占用的土地范围均无异议。但乐东县政府向九所中学颁发02号国土证之前未向唐水山作出任何书面告知书，也未给予其任何陈述、申辩的权利。因此，乐东县政府向九所中学颁发02号国土证的行为侵犯了唐水山的合法权益。最后，乐东县政府向九所中学颁发02号国土证是否程序合法。《土地登记办法》第九条第三款规定：“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”《土地登记规则》第七条规定：“初始土地登记程序。1．申报；2．地籍调查；3．权属审核；4.注册登记；5.颁发土地证书。”《土地登记办法》第十五条第一款规定：“土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。土地登记簿应当载明下列内容：（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；（二）土地的权属性质、使用权类型、取得时间和使用期限、权利以及内容变化情况；（三）土地的坐落、界址、面积、宗地号、用途和取得价格；（）地上附着物情况况。”本案中，九所中学向乐东县政府土地行政管理部门申请土地登记后，未如实提交地上附属物权属相关证明，也未在其登记申请书中如实告知地上建筑物的情况。乐东县政府土地管理行政部门在对02号国土证项下土地进行地籍调查时，并未如实对唐水山所建的六间平顶房屋进行调查并予以登记，也未在地籍调查表备注中予以注明地上附属物的情况。在土地登记簿中&ldqu;地上附着物情况&**o;，乐东县政府因上述原因未能如实进行登记。因此，九所中学申请对涉案土地进行登记时，末依法对地上附属物的情况如实书面说明；乐东县政府在向九所中学作出颁发02号国土证过程的权属审核未依法进行，导致案涉土地被批准准予登记并颁发02号国土证，从而侵犯到唐水山所建房屋的合法权益，依法应予撤销。

另外，对于乐东县政府及九所中学主张唐水山提起本案诉讼超过起诉期限的问题。唐水山因在乐东黎族自治县人民法院审理的(2016)琼9027民初275号民事案件过程中，才知道乐东县政府于2013年11月5日向九所中学颁发02号国土证。上述民事案件于2016年4月6日立案受理，唐水山于2016年12月7日向本院提起本案诉讼。唐水山提起本案诉讼未超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称为《执行解释》）第四十一条第一款规定的2年法定起诉期限。

综上，唐水山请求撤销乐东县政府向九所中学颁发的02国土证具有事实根据和法律依据，予以支持；乐东县政府作出颁发02号国土证的行政行为程序违法，也对唐水山的合法权益造成实质影响，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决撤销乐东县政府向九所中学颁发的02号国土证。九所中学不服一审判决，提起上诉。

海南省高级人民法院二审另查明：2016年4月6日，九所中学以唐水山为被告提起排除妨害之诉，诉请唐水山将其使用的02号国土证项下260亩土地清理后归还给九所中学。乐东黎族自治县人民法院审理后作出（2016）琼9027民初274号民事判决，认定“九所中学曾于1991年6月1日与唐水山签订土地承包协议，约定将该地（注：指第02号国土证项下土地）中的350亩地发包给唐水山经营管理，承包期限10年。该合同已终止。合同终止后，唐水山未经九所中学同意，擅自占有、使用该地中的160亩地至今。地。地上有唐水山的简易房果树苗和芒果树等附属物”，并据此判决唐水山自判决生效之日起十五日内将160亩土地清理后返还给九所中学。唐水山不服，提起上诉。海南省第二中级人民法院于2016年12月21日作出（2016）琼97民终1028号民事判决，驳回唐水山的上诉。2016年4月6日，九所中学以玉丰源公司为被告、唐水山为第三人提起排除妨害之诉，请求该公司将其使用的第02号国土证项下32.14亩土地清理后归还给九所中学。乐东黎族自治县人民法院作出（2016）琼9027民初275号民事判决，认定玉丰源公司使用的32.14亩土地系其于2013年5月19日从唐水山处承包用于种植腰果树，该地是唐水山于1991年6月1日从九所中学承包的350亩土地中的一部分，土地承包协议已于1996年9月27日终止，并判决：1.唐水山与玉丰源公司签订的《土地承包合同》无效；2.玉丰源公司自判决生效之日起十五日内将32.14亩的土地清理后返还给九所中学。玉丰源公司不服，提起上诉。海南省第二中级人民法院于2016年12月22日作出（2016）琼97民终1029号民事判决，认定玉丰源公司使用的32.14亩土地在唐水山占用九所中学的160亩土地范围内，并判决维持（2016）琼9027民初275号民事判决第二项，撤销该民事判决第一项。

海南省高级人民法院（2017）琼行终483号行政判决认为，关于唐水山本案起诉是否超过起诉期限的问题。现有证据证明唐水山是在2016年4月6日立案受理的（2016）琼9027民初274、275号民事案件过程中，才知道乐东县政府颁发02号国土证的事实，依照上述规定，唐水山本案的起诉未超过2年起诉期限。九所中学认为应依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第二十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款认定本案起诉超过六个月起诉期限，并据此主张一审判决适用法律错误。然而，《适用解释》第二十七条规定：“最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。”该规定是指《适用解释》之前的司法解释条文与《适用解释》的规定不一致的，适用《适用解释》，并不是否定《执行解释》全文的效力。《适用解释》第二十六条第一款，仅是在新旧行政诉讼法关于起诉期限规定不一致的情况下，对在2015年5月1日前起诉期限尚未届满案件的起诉期限的规定，亦未否定《执行解释》的法律效力。而且《适用解释》《执行解释》关于起诉期限的规定并无作出不同规定。因此，一审判决适用《执行解释》第四十一条第一款的规定，对本案是否超过起诉期限作出认定，并无不当。

关于乐东县政府颁发02号国土证是否合法的问题。《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地）地籍调查三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”本案中，在九所中学提出土地登记申请后，乐东县国土局依法组织用地单位和各相邻单位进行现场指界，各单位均在《地籍调查表》上签章确认颁证宗地的四至界线。乐东县政府及其国土部门又经地籍调查、权属审核、公告征询异议等程序后，向九所中学颁发02号国土证，该颁证行为认定事实清楚，程序和适用法律均无不当。争议的焦点是唐水山使用的02号国土证项下160亩争议土地权属的归属问题，即该地是唐水山开荒或从其他村民处承包而来的土地，还是从九所中学承包而来的土地。根据本案查明事实，尽管唐水山从上世纪九十年代起至今一直使用本案争议地，但海南省第二中级人民法院于2016年12月21日、22日分别作出（2016）琼97民终1028、1029号民事判决，已认定争议地系唐水山于1991年自九所中学承包而来的350亩土地中的一部分，并判决责令唐水山、玉丰源公司将其使用的土地清理后归还给九所中学。由此可见，争议地并不是唐水山所称的由其开荒或从其他村民处承包而来的土地，而是九所中学管理使用的国有土地。唐水山于1996年7月27日与九所中学协议终止承包关系之前，仅对土地享有承包经营权，在协议终止之后，唐水山对争议土地已丧失承包经营权，其对土地的使用已侵犯九所中学的合法权益。因此，虽然唐水山自1991年使用争议地至今，但因九所中学才是争议地的权利人，乐东县政府将争议地登记至九所中学的名下，并不影响唐水山的合法权益。唐水山以长期使用争议地为由诉请撤销02号国土证，缺乏事实根据和法律依据。另外，一审在判决理由中援引的《土地登记规则》第七条规定是原国家土地管理局于1989年11月18日发布实施的，该规则已于1995年12月28日被修正并于1996年2月1日起施行，而本案颁证行为发生于2013年，故一审判决援引部门规章错误，该院予以指正。

综上所述，乐东县政府颁发02号国土证认定事实清楚，适用法律正确，颁证程序亦无不当。九所中学关于本案被诉颁证行为合法的上诉意见成立，予以支持。唐水山诉请撤销02号国土证，缺乏事实根据和法律依据，其诉讼请求应予驳回。一审判决认定事实不清，适用法律和案件处理结果错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和第三款、第六十九条之规定，判决撤销一审判决，驳回唐水山的诉讼请求。

唐水山申请再审称：1.二审判决认定事实错误，（2016）琼97民终1028、1029号民事判决审理程序错误，二审依此判决作为认定九所中学享有涉案土地使用权事实的主要依据，亦为错误的认定。二审认为“争议地并不是唐水山所称的由其开荒或从其他村民承包而来的土地，而是九所中学管理”，违背事实。2.乐东县政府既未依法对涉案地上附着物进行登记与调查，也未对九所中学申请登记的土地依法公告，为九所中学颁发02号国土证的行为严重违反法定程序，应当撤销。3.乐东县政府对涉案土地登记的指界先于申请登记时间，公告登记先于土地登记审批时间，程序违法，应当撤销。请求撤销二审判决，维持一审判决，撤销乐东县政府向九所中学颁发的02号国土证。

乐东县政府答辩称：唐水山不具备诉讼主体资格，依法应裁定驳回其起诉。唐水山的诉讼请求没有事实根据和法律依据，其起诉超过法定期限。本案涉及九所中学的国有资产，且土地面积较大，影响深远。请求维持二审判决。

九所中学陈述称：1.因唐水山和九所中学对颁证的土地来源各执一词，二审法院围绕该焦点问题进行审查，已对乐东县政府的颁证行为合法性进行审查。2.唐水山认为先中止民事诉讼来进行行政诉讼没有法律依据。两起排除妨害纠纷民事案件与本案的撤证行政诉讼属于不同类型案件，不需要以唐水山所提起行政案件的审理结果为依据；海南省第二中级人民法院在审理排除妨害纠纷案件过程中不仅仅是以九所中学持有02号国土证作为唯一定案依据，而是全面审查涉案土地来源和使用情况等事实后作出判决。海南省高级人民法院将生效民事判决作为本案证据使用，符合法律规定。乐东县政府的颁证行政行为认定事实清楚，程序和适用法律正确。请求驳回唐水山的再审申请。

本院经审理另查明，九所中学学农基地现面积为500多亩，原来是一整块地，后由于修建乐九公路，分成现在的两块。其中一块位于乐九公路北侧，即涉案颁证土地，面积为478.95亩。2013年6月13日，九所中学向乐东县国土资源管理局提交《九所中学关于校办农学基地土地确权的申请》，主要内容为：“我校办农学基地于1967年11月创，位于**所镇乐**公路与抱浅村交汇处处，主要用于农业种植，属农业用地，但在当时历史条件下一直没有办理过土地确权。随着形势的发展，国家对土地管理越来越规范，并且少部分已被周边村庄占用甚至挪用为其他建设，改变土地性质。为避免土地性质改变，保护国家集体资产，保护耕地，我校恳请贵局对此地块进行土地确权，共同保护国有资产不流失，不损害。”载明时间为2013年8月5日的《土地登记审批表》中，附着物情况、需役地情况等均无记载；“国土资源行政主管部门初审意见”载明“该宗地……四至清楚，无纠纷”。乐东县政府自认在勘测过程中发现有唐水山所建房屋在案涉土地上，但由于案涉土地性质为农用地，唐水山所建房屋属违法建筑，因此在现场勘测图中并没有将其登记进去。唐水山提交抱浅村部分村民持有的乐东县政府颁发的《农村土地承包经营权证》：1.发包方抱浅村第三经济合作社，承包方韦永义户，记载有“山马昌田”4亩，承包期限为1998年12月31日至2027年12月31日；2.1998年9月1日《农村土地承包经营权证》，发包方抱浅村第三联社，承包方韦家策户，记载有“山马”旱田2亩，承包期限为1997年12月31日至2027年12月31日；3.发包方抱浅村第一经济社，承包方容吉汤户，记载有“山马昌田”旱田2.6亩，承包期限为1997年12月31日至2027年12月31日；4.发包方抱浅村第四经济合作社，承包方罗亚东户，记载有“山马昌田”基本农田1.5亩，承包期限为1998年12月31日至2027年12月31日。上述《农村土地承包经营权证》记载的“山马昌田”土地在案涉土地范围内，乐东县政府对经营权证的真实性及关联性未予否认。2016年4月26日，抱浅村委会出具《证明》，内容为：“现有坐落于山马昌田地、坡地是我村村民唐水山于1989年一直耕作至今。”2016年12月21日，抱浅村委会出具《证明》，主要内容为：“唐水山……在1989年和同村农户承包水田、坡地耕种农作物至1993年，经我村民委员会讨论同意，在山马昌园老路边建筑住房（一共有六间平顶屋），从来没有纠纷过。”

本院经审理认为，乐东县政府向九所中学颁发02号国土证，所涉土地存在权属争议，权属来源不清；地；地籍调查未如实记载土地情况证程序违法等问题。一审判决撤销02号国土证，依法有据，应予维持。二审判决撤销一审判决并驳回唐水山的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。以下对乐东县政府颁发02号国土证存在的权属问题及程序问题分述之。

一、关于案涉土地的权属问题

根据《土地登记规则》第六条规定的土地登记程序，土地管理部门接受土地登记申请者提交的申请书及权属来源证明后，应当开展地籍调查，对土地权属进行审核后，方可注册登记并颁发土地证书。《土地登记办法》第十八条第一款第一项规定，土地权属有争议的，不予登记。《中华人民共和国土地管理法》第十六条则规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。根据上述规定，只有权属来源清楚，不存在土地权属争议的，才能依照法定程序注册登记、颁发土地证书。如果尚存在土地权属争议，则需先行解决争议，确定权属后再予以登记颁证。本案中，九所中学于2013年6月13日向乐东县国土资源管理局提交的《九所中学关于校办农学基地土地确权的申请》，明确载明案涉土地中“少部分已被周边村庄占用甚至挪用为其他建设，改变土地性质”。对于九所中学提出的确权申请，乐东县政府及其土地管理部门应当依照《中华人民共和国土地管理法》及《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，先行解决案涉土地上的权属争议。

《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。本案中，在上世纪90年代，乐东县政府为部分抱浅村村民颁发的《农村土地承包经营权证》中已涵盖案涉土地。也就是说，案涉土地中至少有部分使用权已被乐东县政府确定为农村土地，且属于抱浅村集体经济组织享有使用权，与九所中学主张案涉土地系国有土地且由其享有使用权的事实相互矛盾。九所中学提供的由乐东××自治县教育局出具的《土地权属来源证明》载明，案涉土地系乐东县政府于六十年代划拨给九所中学使用，乐东××自治县九所镇人民政府在该土地来源证明上盖章确认。但是该权属证明与乐东县政府在案涉土地上颁发《农村土地承包经营权证》的事实相悖，在未撤销《农村土地承包经营权证》的情况下，乐东县政府在同一地块上颁发国有土地使用证，缺乏事实根据。

二、关于颁证程序问题

《土地登记办法》第九条第三款规定：申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。《土地登记办法》第十五条第一款规定：“土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。土地登记簿应当载明下列内容：（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；（二）土地的权属性质、使用权类型、取得时间和使用期限、权利以及内容变化情况；（三）土地的坐落、界址、面积、宗地号、用途和取得价格；（四）地）地上附着物情况rdquo;本案中，九所中学向乐东县政府的土地行政管理部门申请土地登记后，未如实向乐东县政府的土地行政管理部门提交地上附属物权属相关证明及地上建筑物的情况。乐东县政府土地管理行政部门对案涉土地进行地籍调查时，在土地登记簿中“地;地上附着物情况&**栏中，未对唐水山所建六间房屋的情况进行登记，也未在地籍调查表备注中予以注明还有其他地上附属物及建筑物等相关情况。乐东县政府未通知案涉土地上的土地使用人到场参与指界，也未向唐水山作出任何书面告知书，给予其陈述、申辩的权利，侵犯到唐水山所建房屋的合法权益。

综上，一审认定乐东县政府向九所中学颁发02号国土证程序违法，应予撤销的判决结果认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。二审未对本案相关事实进行全面审查，判决撤销一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。案涉土地权属来源不清，存在权属争议，乐东县政府应先就案涉土地的权属问题进行确权，在解决权属争议及承包经营权等问题后，再根据处理情况予以登记。

综上，唐水山的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销海南省高级人民法院2017年7月3日作出的（2017）琼行终483号行政判决；

二、维持海南省第二中级人民法院2016年12月28日作出的（2016）琼97行初393号行政判决。

二审案件受理费50元，由被申请人乐东黎族自治县人民政府负担。唐水山缴纳的二审案件受理费50元，予以退还。

本判决为终审判决。