再审申请人河池市宜州区怀远镇谭村村荣山村民小组（以下简称荣山村民小组）因河池市宜州区怀远镇谭村村瓦厂村民小组（以下简称瓦厂村民小组）诉河池市宜州区人民政府（以下简称宜州区政府）、河池市人民政府（以下简称河池市政府）林木林地行政确权及行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院2018年1月29日作出的（2017）桂行终1392号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年5月10日立案受理本案，并于2018年6月28日裁定提审该案。2018年9月13日，本院编立提审案号，依法组成合议庭并于2018年11月26日上午在本院第一巡回法庭第一法庭进行公开开庭审理，再审申请人荣山村民小组的诉讼代表人韦德年、韦寿泉，被申请人瓦厂村民小组的诉讼代表人陈万平、覃忠林及委托代理人韦日文，一审被告、二审被上诉人宜州区政府的委托代理人蒙镇龙、兰桂明，一审被告、二审被上诉人河池市政府的负责人顾楠洲及委托代理人瓦其石格，均到庭参加诉讼。案件现已审理终结。
争议地荣山村民小组称为荣山背，瓦厂村民小组称为平解大岭。争议地四至范围为东以两岭之间鞍部为界，西以冶炼厂水池上方的岭背为界，南以冶炼厂征地范围红线（界柱）为界，北以岭脊为界，面积约18亩。争议地西南角为瓦厂村民小组农户于2008年种植的油茶树约0.4亩，大部分油茶树是种在怀远冶炼厂国有土地范围内，东南面为瓦厂村民小组农户原种植的甘蔗（现丢荒）和少量的桉树（2015年种植），北面掺杂在松树林的桉树为瓦厂村民小组农户于2011年种植，原松树林瓦厂村民小组称其于1992、1993年造林灭荒用松树籽点播，荣山村民小组称为飞籽成林。荣山村民小组提供1983年1月22日协议书，记载有：“两村以耐火厂居舍后面小石岩裁直线上至鞍马处平地止，由裁直向西上岭为荣山村权属，由裁直向东边山的倒水为瓦厂村权属，岭山以倒水为界”，该协议书中含有协议地名图。经宜州区政府向当时参加签订协议书的双方人员核实，该协议书上的签名均为参与人亲笔签名。谭村大队管理委员会（现谭村村委会）亦在该协议书上加盖公章见证。2016年1月12日，宜州区政府组织双方当事人对协议书中所记载的“小石岩”位置进行指认，荣山村民小组指认小石岩处为地形图A点，瓦厂村民小组指认小石岩处为地形图B点，经宜州区政府工作人员实地勘查，地形图**点为明显小石，地形图**点为冶炼厂的水塔塔。瓦厂村民小组提供宜山《国营、集体山（林）使用证》为复印件，未有原件，该证记载的西面的权属范围已涵盖怀远冶炼厂生活区的部分国有土地。2005年，原宜州市人民政府在进行集体土地所有权登记发证工作中，怀远镇国土资源管理所把现争议地登记为瓦厂村民小组所有，证号为宜集有(2006)第2826号，该证的界线与荣山村民小组相邻，荣山村民小组集体土地所有权证为宜集有(2006)第2821号。怀远镇国土资源管理所对上述集体土地所有权登记证进行公告时，荣山村民小组提出异议，宜集有(2006)第2826号和宜集有(2006)第2821号《集体土地所有权证》均未颁发，仍保存在宜州区国土资源管理局档案室。2016年12月16日，宜州区人民政府作出宜政发(2016)70号《关于怀远镇谭村村荣山村民小组与瓦厂村民小组为林木林地权属纠纷的处理决定》（以下简称70号处理决定），将争议林木林地确定为荣山村民小组集体所有。瓦厂村民小组不服，申请行政复议。2017午4月7日，河池市政府作出河政复决字(2017)22号行政复议决定（以下简称22号复议决定），维持70号处理决定。2017年4月28日，瓦厂村民小组提起诉讼，请求撤销22号复议决定及70号处理决定，判令争议地约18亩的林木林地归瓦厂村民小组所有。
另查明：2016年12月，国务院批准撤销宜州市成立宜州区。原宜州市人民政府于2017年7月26日更名为宜州区政府。
河池市中级人民法院（2017）桂12行初86号行政判决认为，1983年《国营、集体山（林）使用证》只有复印件，瓦厂村民小组无法提供该证的原件对其真实性进行审核，且该证记载的西面权属范围已涵盖现怀远冶炼厂生活区的部分国有土地，因此该证据不能作为确定本案争议地权属的依据。荣山村民小组所提供的1983年1月22日协议书上分别有时任瓦厂村民小组瓦厂小组会计罗鸿谋和时任荣山村民小组荣山小组会计韦炳成的签名，罗鸿谋、韦炳成对协议书的真实性均无异议，且认可协议上的签名为本人亲笔签名。宜州区政府在调处过程中组织争议双方当事人对协议书中所记载的“小石岩”位置进行指认和实地勘查，荣山村民小组指认“小石岩”位置为地貌特征明显的小石岩，而瓦厂村民小组所指认的“小石岩”位置为冶炼厂的水塔。宜州区政府根据协议书约定的内容结合争议双方当事人对协议中记载的参照物进行指认的结果，对争议地进行确权并无不当。瓦厂村民小组认为1983年1月22日协议书属于无效协议，不能作为确权依据的理由不能成立，不予支持。争议双方当事人均无法提供充分证据证明争议地内的松树林属于己方种植，宜州区政府根据1983年的协议书确定上述林木为荣山村民小组所有，属于其依法行使自由裁量权范围，应予支持。瓦厂村民小组农户虽然于2008、2011、2015年在争议地内的小部分种植有油茶树、桉树林，但上述种植行为与1983年协议书的约定相悖，且双方当事人于2011年已多次发生争议，后经怀远镇人民政府多次调解未果，瓦厂村民小组以上述种植行为作为其主张争议地所有权的依据亦不能成立，不予支持。宜州区政府作出70号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，应当予以支持。河池市政府复议维持70号处理决定并无不当，亦应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回瓦厂村民小组的诉讼请求。瓦厂村民小组不服一审判决，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1392号行政判决认为，争议地历经土改、合作化、“四固定”至争议发生前未经县级以上人民政府确认权属，长期为农民集体管理使用，属农民集体所有土地。争议地内的松树林双方均不能够提供为己方所种植的有效证据。瓦厂村民小组提供1983年《国营、集体山（林）使用证》是复印件，其无法提供该证的原件对其真实性进行审核，且该证记载的西面权属范围涵盖现怀远冶炼厂生活区的部分国有土地，因此，该证据不能作为确定本案争议地权属的依据。1983年1月22日荣山村民小组与瓦厂村民小组签订的“协议书”是在原××县林业“三定”工作组组织下签订的“队界协议书”，该协议书属于两个村民小组之间的土地界线的划分，不能作为确定本案争议地权属的依据。同理，瓦厂村民小组证号为宜集有(2006)第2826号的“土地权属界线调绘协议书”，亦属于两个村民小组之间的土地界线的划分，不能作为确定本案争议地权属的依据；且该证的“土地权属界线调绘协议书”及“外业图”所描述的范围，涵盖国有怀远冶炼厂西北角的土地，侵害了该厂已取得的国有土地使用权，损害国有财产权，违反社会公共利益和公序良俗原则，不符合法定有效要件而未取得法律所认许的效力，不能作为确权的依据。宜州区政府70号处理决定及河池市政府22号复议决定主要证据不足，一审判决认定事实错误，依法应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第二项的规定，判决撤销一审判决；撤销河池市政府22号复议决定；撤销宜州区政府70号处理决定；指令宜州区政府对争议地权属重新作出行政处理决定。
荣山村民小组申请再审称：根据《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（二）关于证据问题，根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、“四固定”时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护“以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条”下列为证据可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……（七）当事人达成的协议”的规定，广西高院认为1983年1月22日荣山村民小组与瓦厂村民小组签订的“协议书”是在宜山林业“三定”工作队组织下签订的“队界协议”，该协议属于两个村民小组之间的土地界线的划分，不能作为确定本案争议地权属的依据”是错误的，属于适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条、第九十一条第四项，《最高人民法院关于行政申请再审案件程序的规定》第一条第二项的规定，请求依法支持再审请求。
瓦厂村民小组答辩称：二审判决结果正确，但事实认定存在错误，主要是对2005年协议书中的重要内容“（详见冶炼厂宗地图）”的遗漏，当时已经明确了冶炼厂的地界以宗地图为准，两村的地界不涉及冶炼厂的地界。请求驳回荣山村民小组的再审申请。
宜州区政府答辩称：1.一审认定事实清楚，争议地面积大约18亩，荣山村民小组提供1983年1月22日协议书经过宜州区政府向当时参加签订协议书的双方人员核实，协议书上的签名均为参与人亲笔签名。谭村村委会亦在该协议书上加盖公章见证。2.二审适用法律错误，1983年的协议符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第七项之规定，二审认为系土地界线划分不能作为确定权属的依据属于适用法律错误。瓦厂村民小组的宜集有（2006）第2826号“土地权属界线调绘协议书”及“外业图”不能采信是因为其所描述的范围包含国有怀远冶炼厂西北角的土地，而不是因为两村之间的土地界线协议。综上，请求撤销二审判决，维持一审判决。
河池市政府答辩称：同意宜州区政府的意见，河池市政府作出的22号复议决定程序合法、认定事实清楚、适用法律准确。请求撤销二审判决，维持一审判决。
本院认为，本案争议的主要焦点问题为争议双方提供的证据效力如何认定，具体而言，主要是对以下四个方面证据及事实的认定：1.瓦厂村民小组提供的1983年《国营、集体山（林）使用证》复印件的效力；2.1983年协议的效力；3.2005年“土地权属界线调绘协议书”及“外业图”的效力；4.争议地的管业事实。一、二审均认为瓦厂村民小组提供的1983年《国营、集体山（林）使用证》复印件不能作为确权依据，一审认为1983年协议书可以作为确权依据，瓦厂村民小组的种植行为与1983年协议约定相悖且发生在双方争议期间，据此判决维持70号处理决定及22号复议决定。但二审认为1983年协议书及2005年“土地权属界线调绘协议书”均不能作为确权依据，判决撤销一审判决及70号处理决定、22号复议决定。以下对上述证据的效力问题具体分述之。
一、关于瓦厂村民小组提供的1983年《国营、集体山（林）使用证》复印件的效力
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条、第五十六条、第五十七条的规定，当事人向人民法院提供书证的，应当提供书证的原件，提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本；法庭应当根据案件的具体情况，结合证据是否为原件、原物以及复制件、复制品与原件、原物是否相符等方面审查证据的真实性；当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方当事人不予认可的证据的复制件或者复制品，不能作为定案依据。本案中，瓦厂村民小组提供的1983年《国营、集体山（林）使用证》为复印件，且无法提供该证的原件对其真实性进行审核。瓦厂村民小组称该证原件因其保存不善无法找到，并表示现存的复印件来源于镇政府。但是，根据一、二审及本院开庭查明的情况，该复印件并未加盖镇政府的印章，无法证明该复印件的来源，亦无其他相关档案材料能够证明或印证该复印件的真实性，而且该复印件所记载的权属范围涵盖了怀远冶炼厂生活区的部分国有土地。一、二审均认定1983年《国营、集体山（林）使用证》复印件不具有证据效力，不能作为确定本案争议地权属的依据，并无不当。
二、关于1983年协议书的效力
根据《林木林地权属争议处理办法》第七条的规定，尚未取得林权证的，当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图可以作为处理林权争议的依据。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第七项亦规定，当事人达成的协议可以作为山林权属纠纷确权处理的证据材料。本案中，瓦厂村民小组与荣山村民小组1983年签订的协议书，对争议地进行了权属划分。该协议书上有争议双方时任会计签名确认，且有谭村大队管理委员会加盖公章见证，真实有效。在双方均无其他依据的情况下，基于真实意思表示所签订的协议依法可以作为确权的依据。宜州区政府在调处过程中组织双方当事人对协议书中记载的“小石岩”进行确认，瓦厂村民小组认为是冶炼厂的水塔，荣山村民小组则认为是地貌特征明显的小石岩。冶炼厂的水塔建成于上世纪70年代，争议双方在1983年签订协议时将该水塔称为“小石岩”，不合情理。宜州区政府经过现场查勘后认可荣山村民小组的说法，认定“小石岩”即地貌特征明显的小石岩，符合常理，亦符合客观实际。宜州区政府认可1983年协议书的效力并作为确权处理的依据，一审亦认可1983年协议可以作为确权依据，本院予以支持。二审则作出相反的认定，认为1983年协议书“属于两个村民小组之间的土地界线的划分，不能作为确定本案争议地权属的依据”。1983年协议书系争议双方对包括案涉争议地在内的权属界线的划分，属于《林木林地权属争议处理办法》第七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第七项规定的林权争议处理协议，可以作为处理林权争议的依据。二审的该部分论述认定事实不清，缺乏法律依据，本院予以纠正。
三、关于“土地权属界线调绘协议书”及“外业图”的效力
《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第一款规定，集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定，林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交相应文件。林权登记机关经过受理、勘测、审查、公告等程序后，对于符合《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定的全部条件的登记申请，予以登记发证。对经审查不符合第十一条规定的登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记；在公告期内，有关利害关系人如对登记申请提出异议，登记机关经调查核实该异议主张确实合法有效的，对登记申请应当不予登记。本案中，瓦厂村民小组提供的2005年“土地权属界线调绘协议书”及“外业图”，均系在2005年期间原宜州市人民政府在进行集体土地所有权登记发证工作中，由怀远镇国土资源管理所制作的。“土地权属界线调绘协议书”及“外业图”均系登记发证过程中形成的档案材料，但是由于在怀远镇国土资源管理所对上述集体土地所有权登记证进行公告时，荣山村民小组提出异议，该集体土地所有权证并未颁发。由于相关权证未予颁发，尚未发生法律效力，故此作为该权证附件材料的“土地权属界线调绘协议书”及“外业图”当然也不具有法律效力。二审认为“土地权属界线调绘协议书”属于“两个村民小组之间的土地界线的划分，不能作为确定本案争议地权属的依据”。该观点虽然缺乏法律依据，但结论并无不当，本院予以指正。瓦厂村民小组主张“土地权属界线调绘协议书”中已载明“（详见冶炼厂宗地图）”，已经明确冶炼厂的地界以宗地图为准，两村的地界不涉及国有土地。由于“土地权属界线调绘协议书”本身并未生效，因此该协议是否涵盖国有怀远冶炼厂的土地，对于宜州区政府作出确权处理决定的合法性并不产生影响，故瓦厂村民小组该项主张不能成立，本院不予支持。
四、关于争议地经营管理的事实
《林木林地权属争议处理办法》第十二条规定，土地改革后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第六条第一款规定，在土地山林水利权属纠纷解决之前，权属纠纷当事人不得单方改变纠纷范围内的土地、山林、水利利用现状，不得毁坏农作物、经济作物、附着物和水利设施等，不得砍伐有争议的林木。本案中，争议地种有松树、油茶树、桉树。瓦厂村民小组主张其在1992年、1993年造林灭荒时期种植，但是根据宜州区政府调查核实，争议地内松树林系1970年前就存在，并不存在人工造林。至于争议地内的油茶树、桉树，虽然系瓦厂村民小组所种植，但种植时间为2008年、2011年、2015年。瓦厂村民小组的种植行为大部分发生在该小组与荣山村民小组发生权属争议之后，不能据此认定对其争议地有经营管理的事实。
根据《林木林地权属争议处理办法》第三条及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，调处土地山林权属纠纷，必须以事实为依据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，积极疏导，充分协商，遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则。对于双方都没有合法有效的权属证明的情况下，政府应当依法调处并综合考量作出处理决定。本案中，宜州区政府基于双方1983年签订的协议以及实际经营管理情况，作出70号处理决定，将争议土地确权给荣山村民小组，证据充分，处理得当，应予维持。河池市政府作出22号复议决定，维持70号处理决定，程序符合法律规定，亦应予以维持。一审对于在案证据的认证准确，判决维持70号处理决定及22号复议决定依法有据，本院予以支持。二审对部分证据的认证适用法律错误，对各方提供的权属依据均不予认可，撤销一审判决、22号复议决定及70号处理决定，并不利于矛盾纠纷的化解，应予纠正。
综上，荣山村民小组的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：
一、撤销广西壮族自治区高级人民法院(2017)桂行终1392号行政判决；
二、维持河池市中级人民法院(2017)桂12行初86号行政判决。
一、二审案件受理费各50元，均由被申请人河池市宜州区怀远镇谭村村瓦厂村民小组负担。
本判决为终审判决。
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