上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因其与被上诉人高某等二人、一审被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚（首都机场）投资开发有限公司（以下简称首都机场公司）履行房屋征收补偿职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2008年5月29日，三亚市政府下发三府办〔2008〕115号《三亚市人民政府办公室关于临春开发建设项目二期用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称115号文），拟征收临春社区居委会部分集体土地作为临春开发建设项目（二期）用地。2010年2月4日，吉阳区政府（原三亚市河东区管理委员会）与高某等二人签订了《房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并于同年2月10日对高某等二人的房屋实施了拆除，但并未按照《补偿协议书》约定的内容支付补偿款给高某等二人。高某等二人不服，提起本案诉讼，请求：请求：一、三亚市政府和吉阳区政府共同履行给付补偿款义务，在判决生效之日起30日内给付高某等二人房屋拆迁补偿款人民币2650976元；二、三亚市政府和吉阳区政府在判决生效之日起30日内支付因迟延给付补偿款的活期利息人民币78733.99元、滞纳金人民币4024181.57元，共计4102915.56元；3.三亚市政府和吉阳区政府承担本案的诉讼费用。
一审查明，高某等二人系吉阳区临春**组原籍村民，2010年吉阳区政府依据三亚市政府下发的115号文，实施临春开发项目（二期），征收临春四组的农村集体土地，高关秀二人的三层房屋位于被征收的农村集体土地范围内。2010年1月14日，吉阳区政府和首都机场公司组成征地小组，入户对高某等二人被征收的房屋及附属物进行了清点、丈量、计算汇总，制作了《补偿统计表》，载明高关秀二人的房屋为框架结构，建筑面积为1109.40平方米。2010年2月4日，吉阳区政府按照三府〔2005〕138号文规定的标准对应当给予高某等二人的补偿费进行了计算汇总并予以审批，形成了《拆迁补偿表》。同日，吉阳区政府经过与高某等二人协商，双方签订了《补偿协议书》，其中载明高关秀二人应获得拆迁补偿款总计人民币2650976元。
2011年9月7日，原三亚市监察局对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。涉及被拆除的房屋42栋，其中8栋房屋在被拆除前已办理赔偿手续（5栋已完成赔偿，3栋已制作并出具三联单但未完成赔偿）；34栋未办理赔偿手续。高某等二人的房屋属于已出具三联单并签订了协议书但未完成赔偿的情形。原三亚市监察局对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，建议按成本价给予赔偿。
三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。
一审认为，一、关于起诉期限问题。本案系因三亚市政府不履行房屋征收补偿义务引发的诉讼而非征收行为争议，由于不履行房屋征收补偿义务的状态一直在继续中，且双方在协议书中并未约定给付期限，故起诉期限应适用最长二十年的期限规定。双方于2010年2月4日签订协议书，高某等二人于2018年8月24日提起本案诉讼，并未超过二十年的起诉期限。二、关于本案履行房屋征收补偿义务主体的确认问题。首先，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十五条之规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。同时，依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第七条之规定，县级以上人民政府应当在征地实施前1个月将预计需要的征地补偿款足额存入同级土地行政主管部门开设的征地补偿款专户，专项用于征地补偿。根据以上规定，履行房屋征收补偿义务主体为负责组织征收的市、县、自治县人民政府。其次，原三亚市河东区管理委员会虽以其名义与高某等二人签订补偿协议，但其作为三亚市政府设立的派出机构，根据三亚市政府115号文的指定，负责组织实施征收补偿工作，属于受委托行为，应由委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。再次，虽然三亚市政府与首都机场公司于2003年12月就涉案土地的征收开发签订了《临春土地合作开发协议书》，该协议书第二条第二款约定由首都机场公司负责出资开发，征地搬迁费用由其负责出资。但该协议系双方对案涉土地开发过程中权利义务的约定，对高某等二人没有约束力，且双方于2010年2月4日签订协议书中并没有约定由首都机场公司代为履行房屋征收补偿义务的内容。故三亚市政府提出其不是履行案涉房屋征收补偿义务主体的主张，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。另外，虽然新设立的吉阳区政府承接了原三亚市河东区管理委员会的行政管理职能，但如前所述，原先的房屋征收补偿行为属于受委托行为，应由作出委托的行政机关即三亚市政府承担征收补偿义务。故高某等二人提出要求吉阳区政府和三亚市政府共同履行给付补偿款义务的诉讼请求，没有法律依据，依法亦不予以支持。三、关于三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由是否成立的问题。首先，双方于2010年2月4日所签订的补偿协议，系双方当事人真实意思表示，其约定补偿的项目、范围、标准、数额，符合三亚市政府下发的三府〔2005〕138号文的规定，没有违反法律、行政法规的强制规定，合法有效，双方应依约履行。其次，在三亚市政府下发的115号文中，明确要求房屋拆迁补偿安置标准按三府〔2005〕138号文的规定执行。故双方在签订协议书时，对补偿项目、范围、标准、数额的内容应该是清楚、明知的，不存在显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形。再次，原三亚市监察局通过对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日的拆除行为进行调查，并作出调查报告。建议对34栋未办理赔偿手续房屋中的30栋房屋及另外2栋部分楼层，按成本价给予赔偿的意见。实际上是对三亚市综合行政执法局未经补偿便强制拆除的除高某等二人房屋外的32栋房屋的赔偿意见。违法赔偿与征收补偿系不同性质的法律行为，其基础法律关系性质不同。违法赔偿系基于行政机关的违法行为对造成受害人的直接损失所给予的赔偿，其赔偿的基础为行政机关的违法行为；而征收补偿系征收部门依照征收补偿安置方案确定的补偿项目、范围、标准、数额等给予被征收人的补偿，其补偿的基础为征收补偿安置方案及补偿安置协议或决定。在双方通过协商已达成补偿协议的情形下，只要协议内容不具有违反法律、行政法规的强制规定等法定无效或显失公平、重大误解等依法可予以变更的情形，因依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。综上，由于原三亚市监察局的赔偿建议并不涉及对高某等二人房屋的补偿，且该赔偿建议不属可变更有效协议的法定理由，故三亚市政府以原三亚市监察局调查报告中建议按成本价给予赔偿的意见为依据，主张对协议书中确定的补偿款2650976元变更为按成本价给予补偿的抗辩事实和理由，没有事实根据和法律依据，依法不予以支持。四、关于除补偿款2650976元本金外，三亚市政府应否给予高某等二人支付利息、滞纳金及如何计算问题。首先，依法成立的合同受法律保护，双方均应按约履行。高某等二人已按协议的约定，将房屋交由行政机关拆除，故三亚市政府应支付高关秀二人补偿款本金2650976元。其次，协议书中虽没有约定补偿款给付期限，但依照《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第八条之规定，征收部门应自征收补偿安置方案批准之日起3个月内，按征收补偿安置方案和协议书规定的补偿标准，全额支付征地补偿费。故实践中，认定支付期限一般为补偿协议签订之日起3个月内。本案中，双方于2010年2月4日签订补偿协议，履行期限应至2010年5月4日止，因三亚市政府至今尚未按约履行补偿义务，故应承担逾期支付的违约责任。再次，依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条之规定，征收部门逾期支付征地补偿费的，不但应按银行同期活期存款利率支付利息，还应从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。从2010年5月5日起至2018年7月31日高某等二人起诉时止，三亚市政府共逾期支付8年零85天，共计2965天。以本金2650976元按每日千分之一计，滞纳金共计7860215元。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十五第二款规定滞纳金的数额不得超出本金数额，故滞纳金总额按本金2650976元计。综上，三亚市政府不依法履行征收补偿协议且其主张变更协议的事实和理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条第二款、第七十八条第一款、《海南经济特区土地管理条例》(2009修正)第二十七条、第三十条之规定，判决：一、三亚市政府应在本判决发生法律效力之日起30日内，给付高某等二人房屋补偿款本金2650976元、滞纳金2650976元，共计5301952元；二、三亚市政府应按银行同期活期存款利率支付高某等二人利息（利息以补偿款本金2650976元为基准，从2010年5月5日起至2018年7月30日止）。三、驳回高某等二人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，依法应予撤销。本案中，《关于河东区临春社区房屋拆迁有关问题的调查报告》（以下简称调查报告）系由原三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局、原河东区管委会等相关部门组成调查组进行调查后生成的，一审判决认定由原三亚市监察局进行调查错误；调查涉及的房屋是包括高某等二人的房屋在内的2004年后建造、未办理报建手续的违法建筑，并建议按成本价予以补偿。高某等二人的房屋建于2009年，属于违法建筑，一审判决认定调查报告不涉及高关秀二人的房屋属于遗漏重要事实。二、本案不应适用20年的最长起诉期限，高某等二人的起诉已经超过法定起诉期限。三、一审判决在确定迟延履行利息和滞纳金时认定协议的履行期限至2010年5月4日止，据此高某等二人的起诉已经超高法定起诉期限，但一审判决又以《补偿协议书》未约定履行期限为由认定高某等二人的起诉未超过法定起诉期限，前后矛盾。四、一审判决认定三亚市政府为征收补偿费用的支付主体错误，本案征收补偿费用的支付主体应是首都机场公司。五、高某等二人的房屋系违法建筑，《补偿协议书》约定按照合法建筑标准补偿高某等二人，损害国家利益，应属无效合同。且征收补偿费用未能落实是由于高某等二人自身原因造成，其应承担由此造成的法律后果。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人高某等二人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。调查报告系由三亚市监察局会同三亚市综合行政执法局等部门组成调查组进行调查，且用三亚市监察局专用公文纸打印而成，一审判决认定由三亚市监察局牵头调查并无不当。该调查报告系对2010年2月10日至9月26日期间需要拆除的违法建筑进行调查，涉及的是34幢未办理赔偿手续的房屋，一审判决对此描述也并无遗漏之处。在启动调查之前，经吉阳区政府组织清点丈量，高某等二人于2010年2月4日已就其房屋签订《补偿协议书》并办理拆迁赔偿手续，该协议已合法生效，证明政府已经认可高关秀二人的房屋为合法建筑，且高关秀二人的房屋亦未经有关行政机关认定为违法建筑。因此，从时间和内容看，调查报告与高某等二人的房屋并没有关系，与本案也没有关系,三亚市政府将高关秀二人的房屋列入调查报告涉及的34幢未办理赔偿手续的房屋，列为违法建筑并拟按照成本价予以赔偿错误。二、本案系因三亚市政府不履行征收补偿义务引发的诉讼，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，本案属于因不动产纠纷引发的诉讼，且涉案《补偿协议书》未约定履行期限，不履行的状态一直在持续。因此，一审判决适用20年最长起诉期限正确，高某等二人的起诉并未超过法定起诉期限。三、一审法院根据《海南经济特区土地管理条例》的规定支持高某等二人关于滞纳金的请求符合法律规定，高关秀二人取得滞纳金系基于法律的规定，与《补偿协议书》是否约定支付期限无关。四、三亚市政府发布115号文决定征收临春社区居委会部分集体土地，是适格的征收补偿款的支付主体，其与首都机场公司签订的合同与高某等二人无关。五、《补偿协议书》系以115号文为依据，经过吉阳区政府的丈量、清点确定补偿标准和数额，双方协商一致后签订的合同，符合法律规定，属于有效合同。且无证据证明协议双方曾依法变更过协议内容，三亚市政府仅凭与高某等二人无关的调查报告主张变更补偿标准没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人首都机场公司经本院依法传唤，未到庭参加询问，也未提交书面陈述意见。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
二审查明，一、三亚市政府下发的115号文指定由河东区管委会负责组织临春开发建设二期项目用地的征收土地补偿工作。二、河东区管委会与高某等二人于2010年2月4日签订的《补偿协议书》，约定按照三亚市政府三府〔2005〕138号文规定的标准，对高某等二人1109.40平方米的房屋进行补偿，同时约定高某等二人领取补偿款并腾空房子后，其房屋交由河东区管委会拆除。三、2010年2月4日制作的编号为0002609、0002610的《国家建设征地拆迁补偿表》有产权人高某等二人和征地拆迁负责单位分管领导及征地拆迁负责单位领导签名并加盖“三亚市河东区管理委员会”公章。该表注明：第一联：征地单位存根（白）、第二联：财务（蓝）、第三联：顾客存根（黄）。四、根据三亚市领导的批示，由原三亚市监察局牵头，会同三亚市综合行政执法局、河东区管委会等相关部门组成调查组，对三亚市综合行政执法局于2010年2月10日和9月26日对河东区临春社区部分房屋开展的拆除行动有关情况进行了调查。2011年9月7日，原三亚市监察局、三亚市综合行政执法局、河东区管委会共同向三亚市政府作出了《调查报告》。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案审查的焦点问题是：一、高某等二人的起诉是否超过起诉期限；二、三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务的主体；三、三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息。
一、关于高某等二人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案高某等二人系诉求三亚市政府、吉阳区政府支付2010年2月4日签订的《补偿协议书》约定的补偿款及迟延支付补偿款的利息及滞纳金，其对《补偿协议书》并无异议，相关政府有义务依约向高某等二人支付相应的补偿款，但《补偿协议书》约定的补偿款至今未支付给高某等二人。相关政府依据《补偿协议书》向高某等二人支付补偿款的义务不属于依申请的行政行为，故三亚市政府以高某等二人签订协议时已知悉征收补偿协议内容为由主张高某等二人的起诉超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。高某等二人以政府拖延支付征收补偿款的行为损害其合法权益为由提起本案诉讼，一审认定高某等二人的起诉未超过起诉期限，并无不当。
二、关于三亚市政府是否本案履行征收集体所有土地补偿义务主体的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十五条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条、第十六条第一款规定，征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府按照规定予以补偿和安置；征地补偿安置费用从国有土地使用权出让收入中列支，由市、县、自治县人民政府统一支付。本案中，三亚市政府下发的115号文明确系该府拟征收涉案土地，并由河东区管委会负责组织实施征收土地补偿工作。故一审判决认定河东区管委会系受三亚市政府委托实施征收补偿工作，承接河东区管委会行政管理职能的吉阳区政府不是本案征收补偿义务主体，三亚市政府系本案征收补偿义务主体，并无不当。三亚市政府上诉主张根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款的规定以及《临春土地合作开发协议书》的约定，本案应由首都机场公司作为支付征收补偿费用的主体。本院认为，《临春土地合作开发协议书》系三亚市政府与首都机场公司对案涉土地开发过程中权利义务达成的约定，仅对协议双方具有约束力，而《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十六条第二款系规定开发商应向市、县人民政府缴纳征地补偿安置费用，而非规定由开发商直接向被征地主体支付征地补偿安置费用。故三亚市政府该项主张不成立，本院不予支持。
三、关于三亚市政府应否向高某等二人支付《补偿协议书》约定的房屋补偿款以及滞纳金、利息的问题。
首先，关于《补偿协议书》应否履行的问题。涉案《补偿协议书》是三亚市政府和高某等二人基于集体土地征收补偿达成的行政协议，是行政机关履行行政管理职责作出的一种行政行为，对其效力的判断应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行判定。本案中，三亚市政府因征收集体所有土地，经由河东区管委会对被征收房屋及附属物进行清点、丈量、计算汇总后，按照三府〔2005〕138号文的规定，与高某等二人协商签订《补偿协议书》，并未存在上述法律法规规定的“重大且明显违法”的情形，故协议双方应当按照约定履行。三亚市政府上诉主张根据《调查报告》意见，高某等二人的房屋属违法建筑，《补偿协议书》无效，应按照成本价对高某等二人进行补偿。本院认为，根据本案查明的事实，《调查报告》建议按照成本价赔偿指向的是“未办理赔偿手续”的房屋，并不涉及“已完成赔偿”及“已制作并出具三联单但未完成赔偿”的房屋，而针对高某等二人房屋的补偿已经签订《补偿协议书》并制作了三联单，仅是未向其支付补偿款。本案三亚市政府亦未提供行政机关将高某等二人的房屋认定为违法建筑并进行查处的证据。故三亚市政府以该《调查报告》的建议意见主张涉案《补偿协议书》无效，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。三亚市政府应按《补偿协议书》的约定向高某等二人支付补偿款2650976元。
其次，关于三亚市政府应否向高某等二人支付滞纳金和利息的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。本案中，三亚市政府自2010年2月4日签订《补偿协议书》后，至今未向高某等二人支付补偿款，违反上述法规规定，故一审判决三亚市政府向高某等二人支付滞纳金和利息于法有据。一审判决根据本案实际情况，认定本案滞纳金和利息应自2010年2月4日签订《补偿协议书》三个月期限届满之日起算，至高某等二人2018年7月31日起诉时止，判令三亚市政府以补偿款本金2650976元为基准按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款规定的滞纳金的数额不超过本金的规定，认定本案滞纳金的数额按补偿款本金数额2650976元，并无不当。
综上，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。三亚市政府的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二○一九年八月十九日
法官助理 李励云
书 记 员 王菊青
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改
判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《海南省经济特区土地管理条例》（2018修正）
第二十八条征地补偿费应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付，不得以任何理由延期支付；逾期支付的，按银行同期活期存款利率支付逾期部分的利息，并从逾期之日起每日按欠款总额的千分之一支付滞纳金。逾期利息和滞纳金应当
支付给被征地的集体经济组织和依法应当获得补偿的被征地农民或其他权利人。。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续；省人民政府土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下
一年度新增建设用地计划指标。
征地补偿费的分配使用和管理，依照省人民政府有关规定执
行。
市、县、自治县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、
就业培训和社会保障工作。
《海南省土地征收补偿安置管理办法》
第十三条征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人
民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：
（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被
