金太阳公司与孝感市孝南区政府行政协议一案，因孝南区政府没有按照双方协议约定如期为金太阳公司办理土地变性而引起的纠纷

最高人民法院行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申3619号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)孝感金太阳置业有限公司。住所地湖北省孝感市孝南区新铺镇永安村。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)孝感市孝南区人民政府。住所地湖北省孝感市孝南区书院街5号。

再审申请人孝感金太阳置业有限公司（以下简称金太阳公司）因诉孝感市孝南区人民政府（以下简称孝南区政府）行政协议一案，不服湖北省高级人民法院（2018）鄂行终251号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

湖北省孝感市中级人民法院一审查明：2006年10月18日，孝南区政府（甲方）与金太阳集团（香港）发展有限公司（乙方）签订以招商引资为主要内容的《合同书》，确定乙方在孝南区征地投资建设“金太阳建材工业项目”。第二条约定：该项目规划用地1000亩，乙方滚动开发投资规模10亿元。分两期开发建设：第一期投资5.5亿元，用于规划设计、土地征用、基础设施、部分主体工程、配套服务设施建设，建设期为18个月（从最后取得商业用地土地证及土地附着物拆迁完毕之日起计算）；第二期投资4.5亿元，用于完善主体工程建设。第四条约定，涉案土地出让金等各项税费打包按12.5万元/亩一费制计算，总计6120.12万元。在签订该合同10个工作日内，乙方先向甲方支付土地保证金1000万元，在取得土地证后，乙方再支付土地费用的30%（扣除保证金1000万元），还有70%余款待甲方手续齐全后支付。第六条第3项约定“不得造成土地闲置。否则，甲方有权按国家土地政策法规依法收回处置该宗土地”。第七条约定，未尽事宜，双方另行协商，经协商签订的补充条款与本合同具有同等的效力。2007年4月28日，孝南区政府（甲方）与金太阳集团（香港）发展有限公司（乙方）签订《补充协议（一）》。该补充协议第1条约定，乙方或乙方在孝感市成立注册的新公司取得的第一期489.61亩土地使用权，使用年限为40年。土地权证的办理分二步实施：第一步甲方为乙方或乙方在孝感市成立注册的新公司提供土地的性质为工业用地；第二步，甲方负责将工业用地在6个月内转为商业用地，主要用于市场建设。乙方取得的第二期约500亩土地，按本合同操作办法执行。若土地变性不能按双方约定时间办理到位，甲方全额退还乙方所支付的土地费用及利息（利息按银行同期贷款利率计算）。第4条约定，土地变性甲方不再收取任何费用。2007年5月28日，金太阳集团（香港）发展有限公司向孝南区政府缴纳保证金1000万元；2008年4月11日，金太阳公司向孝南区政府缴费614万元，2007年11月21日，金太阳集团（香港）发展有限公司在孝感市注册成立金太阳公司，由其承接上述《合同书》及相关补充协议约定的权利和义务。2008年1月29日，孝南区政府与金太阳公司签订《补充协议（二）》。2008年1月8日，孝南区政府向金太阳公司登记颁发孝国用（2008）第039、040号《国有土地使用权证》，地类（用途）均为工业，使用权类型均为出让。另查明，由于相关法律、政策等方面的原因，上述两宗地块未能从工业用地转变为商业用地。在双方多次协商中，孝南区政府拟同意按照《补充协议（一）》中第1条的约定，在金太阳公司已经支付的土地价款基础上加付历年银行同期利息解决相关问题，但是双方未达成一致意见。上述两宗地块至今未开发建设处于闲置，双方当事人对涉案土地未开发建设处于闲置的客观事实均无异议。2014年7月14日，孝南区国土资源局报经孝南区政府批准，依照《闲置土地处置办法》作出《收回国有土地使用权决定书》（南国土资收[2014]1号）。金太阳公司不服向孝感市人民政府申请行政复议。2017年3月27日，孝感市人民政府作出《行政复议决定书》（孝政复[2015]7-15号）维持孝南区国土资源局作出的收回国有土地使用权决定。金太阳公司不服国有土地使用权收回决定及行政复议决定，向孝感市孝南区人民法院提起行政诉讼，经报请孝感中院2017年6月7日裁定该案由汉川市法院管辖。之后，金太阳公司以孝南区政府为被告提起本案诉讼，请求：1.判令孝南区政府履行案涉《补充协议（一）》的约定，将金太阳公司享有国有土地使用权的孝国用（2008）第039号、孝国用（2008）第040号两块宗地的用地性质从工业用地变更为商业用地。2.本案诉讼费由孝南区政府承担。

湖北省孝感市中级人民法院一审认为：本案争议焦点有三:本案是否属于行政诉讼的受案范围；金太阳公司的起诉是否超过诉讼时效；涉案《补充协议（一）》约定的内容是否有效，该协议能否继续履行。

关于第一个争议焦点问题。本案是孝南区政府为发展经济，出于行使行政管理职能、完成行政管理目标，利用政府的优惠政策，以招商引资为主要内容，与金太阳公司签订的《合同书》及《补充协议（一）》等。双方当事人在优惠政策的制定和履行中地位不平等，不属于民法意义上的平等主体，双方当事人之间不属于民事合同关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。从本案合同内容来分析，要实现合同目的，需要孝南区政府行使相关行政职权才能完成。尽管双方当事人之间诉争的法律关系存在一些民事因素，但终因双方当事人不属民法所要求的平等主体关系。如涉案《合同书》第六条第3项约定，不得造成土地闲置，否则孝南区政府有权依法收回处置该宗土地，体现出行政协议中行政机关享有行政优益权。因此，本案是行政协议争议，属于行政诉讼的受案范围。

关于第二个争议焦点问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。从本案查明的相关事实来分析，双方当事人就涉案合同及补充协议的履行和争议的解决问题先后进行多次协商，客观上基本符合民事法律规范关于诉讼时效中断的情形。根据当事人的诉讼请求在法律规定的权利最长保护期限内，诉讼时效可以出现多次中断的相关规定，金太阳公司的起诉未超过诉讼时效。

关于第三个争议焦点问题。首先，涉案《合同书》确定金太阳公司在孝南区“投资征地兴建金太阳建材工业项目”。2008年1月8日，孝南区政府向金太阳公司登记颁发了涉案工业用地的《国有土地使用权证》，具备了“兴建金太阳建材工业项目”的基本条件。第二，涉案《合同书》第四条约定，土地出让金等各项税费打包按12.5万元/亩一费制计算，土地出让金总计6120.12万元。但金太阳公司于2007年5月28日向孝南区政府缴纳614万元。在取得《国有土地使用权证》后至今未按工业用地足额缴纳土地出让金。第三，金太阳公司在取得涉案工业用地使用权后，未进行开发建设，涉案土地至今处于闲置。为了实现土地资源使用管理、高效配置有限土地资源等行政管理目标以及维护国家利益和社会公共利益的需要，孝南区国土资源局经调查认定，并报经孝南区政府批准，按照《闲置土地处置办法》作出《收回国有土地使用权决定书》。事实上，行政机关行使行政优益权，在法定职责范围内单方解除了涉案《合同书》及相关的补充协议和土地出让协议。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条的规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行。因此，涉案协议不能继续履行。第四，《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规以及国土资源部、监察部《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》中明确规定，对经营性土地（商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性土地）使用权全部实行招标、拍卖或者挂牌出让，必须严格按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规范要求执行。对经营性土地使用权规避招标拍卖挂牌，仍采取协议出让等违纪违法行为，严厉追究责任，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。国土资源部关于对出让土地改变用途以及改变用途补交出让金等问题均作出规定：出让土地改变土地用途，经出让方和规划管理部门同意，原土地使用权人可以与市、县国土资源管理部门签订变更协议或者重新签订出让合同，相应调整土地出让金。原土地使用权人应对按照变更协议或重新签订的出让合同约定，及时补缴出让金，办理土地登记。但法律、法规、行政规定等明确必须收回土地使用权重新公开出让的，不得办理协议出让手续。为此，孝南区政府没有权利将涉案土地变更为商业用地后直接协议出让给金太阳公司。涉案《补充协议（一）》中关于金太阳公司取得工业用地使用权后，孝南区政府要在6个月内转为商业用地，且土地变性后孝南区政府不再收取任何费用的约定，不仅违反相关法律法规的规定，而且将损害国家利益和社会公共利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项、第（五）项的规定，该约定无效。第五，《中华人民共和国合同法》第五十六条、第五十七条规定，合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。合同终止的不影响合同中独立存在的有关解决争议方法的条款的效力。涉案《补充协议（一）》第1条中关于若土地变性不能按双方约定时间办理到位，孝南区政府全额退还金太阳公司所支付的土地费用及利息（利息按银行同期贷款利率计算）的约定，不违反法律法规的强制性规定，该约定明确了土地变性不能实现的情况下解决问题的途径，该约定有效。

综上，针对金太阳公司关于判令孝南区政府履行涉案《补充协议（一）》的约定，将金太阳公司所取得工业用地变更为商业用地的诉讼请求，依法不予支持。但是，行政优益性原则要求行政主体在造成合同相对人财产损失时，应予采取相应的补救措施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第三款的规定，孝南区政府作为涉案行政主体，应依法承担行政补偿责任。行政补偿中的利息损失，通常为同期银行的存款利息。但是，金太阳公司与孝南区政府对土地用途改变的不确定性是有预见的，结合涉案《补充协议（一）》的相关约定，若土地变性不能按双方约定时间办理到位，孝南区政府应全额退还金太阳公司所支付的土地费用并按银行同期贷款利率计算支付利息损失予以补偿。孝南区政府予以补偿后，金太阳公司根据相关协议取得的《国有土地使用权证》孝国用（2008）第039号、《国有土地使用权证》孝国用（2008）第040号两宗土地的使用权，由孝南区政府所属的相关职能部门依法予以收回，并不再重复予以补偿。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第二款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条、第十五条第三款、第十六条的规定，判决：一、驳回金太阳公司关于判令孝南区政府履行涉案《补充协议（一）》的约定，将其享有国有土地使用权的孝国用（2008）第039号、孝国用（2008）第040号两块宗地的用地性质从工业用地变更为商业用地的诉讼请求；二、孝南区政府于本判决生效后60日内，全额退还金太阳公司所支付的土地费用，并按照中国人民银行同期贷款利率计算（从交纳土地费用之日起至支付补偿金之日止）向金太阳公司支付利息损失予以补偿。一审案件受理费118640元，由金太阳公司负担59320元，由孝南区政府负担59320元。

金太阳公司不服，提起上诉。湖北省高级人民法院二审认为：孝南区政府为实现公共利益，在法定职责范围内与金太阳公司签订的《合同书》及《补充协议（一）》《补充协议（二）》，具有行政法上规定的权利义务内容，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议，一审将本案案由定性为行政协议并无不当。本案中，金太阳公司诉请法院判令孝南区政府履行案涉《补充协议（一）》，即将孝国用（2008）第039号、第040号两块宗地的用地性质从工业用地变更为商业用地，属于对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的情形，可以参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。鉴于双方就所签行政协议的履行、相关争议的解决进行多次协商的事实，本案存在诉讼时效多次中断的情形，故一审认为金太阳公司提起本案起诉并未超过诉讼时效也无不当，孝南区政府主张本案超过诉讼时效的理由不能成立。金太阳公司拟在孝南区兴建工业项目，但未足额缴纳土地出让金，涉案土地在取得使用权后也一直闲置，可见其真实意图并不在工业项目上。涉案《补充协议（一）》第1条、第4条约定由孝南区政府将涉案土地转为商业用地，且不再收取任何费用，表明金太阳公司意在涉案土地的商业开发。涉案《补充协议（一）》第1条还约定，若土地变性不能按双方约定时间办理到位，孝南区政府应全额退还金太阳公司所支付的土地费用并按银行同期贷款利率计算支付利息损失予以补偿，金太阳公司在上诉状中明确陈述“合同书及补充协议约定项目用地性质必须是商业用地”，均说明双方订立协议的目的也是在于涉案土地变性为商业用地。综上，金太阳公司订立《补充协议（一）》要求孝南区政府将涉案土地变更为商业用地后直接协议让与，目的在于以协议方式取得商业用地，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的原则规定以及国土资源部、监察部《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》的规定，经营性用地使用权全部实行招标、拍卖或者挂牌出让，必须严格按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规范要求执行，《补充协议（一）》意在规避法律和政策规定，存在“以合法形式掩盖非法目的”情形，同时协议对案涉土地出让金的约定明显违反《中华人民共和国土地管理法》第五十五第第一款的规定，存在侵害国家利益的情形，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，该协议的效力应当认定无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十七条“合同无效，被撤销或者终止的，不影响合同中独立存在的有关解决争议方法的条款的效力”的规定，《补充协议（一）》认定为无效后，其第1条“若土地变性不能按双方约定时间办理到位，孝南区政府全额退还金太阳公司所支付的土地费用及利息（利息按银行同期贷款利率计算）”约定内容仍然存在效力，孝南区政府依照约定应当全额退还金太阳公司已缴纳的保证金及土地出让金，并按同期银行借款利率支付相应利息，金太阳公司则应将土地归还给孝南区政府，其间双方产生的相应损失各自承担，在案证据表明，孝南区国土资源局依照《闲置土地处置办法》作出《收回国有土地使用权决定书》，事实上已收回了金太阳公司案涉土地使用权。虽然《收回国有土地使用权决定书》只涉及其中的一个地块，根据上述另一地块也应由孝南区政府组织收回。一审驳回金太阳公司请求判令孝南区政府履行涉案《补充协议（一）》的诉讼请求，并判令孝南区政府于本判决生效后60日内，全额退还金太阳公司所支付的土地费用，并按银行同期贷款利率（从交纳土地费用之日起至支付补偿金之日止）支付利息，符合法律规定，该院予以维持。至于孝南区国土资源局作出《收回国有土地使用权决定书》的行为，金太阳公司已提起相关诉讼，有关法院将对此进行审查。因此，金太阳公司上诉理由不能成立，其上诉请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费118640元，由金太阳公司负担。

金太阳公司向本院申请再审称：（一）金太阳公司提供新的证据足以证明《补充协议（一）》并不存在所谓以合法形式掩盖非法目的的情形。1.签订《补充协议（一）》的历史背景及事实。孝南区政府为扩大就业，带动第三产业的发展，有目的、有计划的对外进行招商引资，于2006年规划在新铺镇建设建材大市场，金太阳公司是当时孝感市重要的招商引资对象。根据土地利用分类，以批发功能为准的市场用地属于商服用地，建设建材市场批准的土地用途属于商业用地，但当时孝南区政府规划作为建设建材市场的讼争地块已经被登记为工业用地性质，且涉及部分农业用地，因此，在签订讼争合同的当时，孝南区政府无法提供给金太阳公司商业用地用以建设建材大市场，所以，孝南区政府签订《补充协议（一）》承诺土地的取得分两步，孝南区政府先提供工业用地，而后再由孝南区政府进行土地用途的变更。2.《补充协议（一）》中关于用地性质变更后不再缴费的约定没有违反法律、行政法规的禁止性规定。《合同书》约定的12.5万元／亩的土地出让金是按照协议签订当时当地招商引资政策下商业用地的土地价格来确定的，土地变性后自然无需再缴费，根本不存在二审判决认定的《补充协议（一）》以合法形式掩盖非法目的的情形。（二）金太阳公司的涉案土地使用权事实上并未被收回。1.孝南区国土资源局依照《闲置土地处置办法》作出的《收回国有土地使用权决定书》所涉行政诉讼案件尚在依法审理中，在未有生效判决对《收回国有土地使用权决定书》作出认定的情况下，《收回国有土地使用权决定书》并未生效。2.讼争地块未能动工开发的原因系合同相对方孝南区政府未能依照与金太阳公司签订的《合同书》及两份补充协议约定的条件以及法律规定的供应土地的要求交付具备动工开发条件的土地给金太阳公司，且孝南区政府未按照《补充协议（一）》的约定将土地的性质变更为商业用地，导致项目不具备动工开发条件，是孝南区政府违约所致，依法不适用强制收回的处置方式。（三）一、二审法院对未列入《收回国有土地使用权决定书》的另一地块进行判决，严重违反法定程序。目前办至金太阳公司名下的土地有两宗，分别是孝南国用（2008）第039号及第040号《土地使用权证》项下的两宗地块，孝南区国土资源局作出的《收回国有土地使用权决定书》仅涉及（2008）第40号《土地使用权证》项下的宗地，而本案是金太阳公司诉请要求孝南区政府履行变更土地性质之诉，但本案一、二审法院在驳回金太阳公司诉讼请求的同时判决孝南区政府退还金太阳公司所支付的土地费用，收回两块地块，程序严重错误。涉案地块的收回需要经过必要的行政程序，但是人民法院却代替政府履行职责，侵害了金太阳公司的合法权益，严重违反法定程序。申请再审请求：（一）撤销湖北省高级人民法院（2018）鄂行终251号行政判决；（二）裁定对本案进行再审；（三）再审改判支持金太阳公司的全部诉讼请求，即判令孝南区政府履行《补充协议（一）》的约定，将其享有国有土地使用权的孝国用（2008）第039号、孝国用（2008）第040号两块土地的用地性质从工业用地变更为商业用地；（四）本案诉讼费用由孝南区政府承担。

孝南区政府答辩称：（一）一、二审判决认定《补充协议（一）》无效，于法有据。1.再审申请人对土地改变用途不确定性有预见。2.再审申请人于2008年1月8日取得土地后，没有实际投产投资，没有开发建设，土地长期闲置。3.再审申请人至今未缴清土地出让金。4.改变土地用途必须符合规划、按照法律法规进行变更登记，一审认定“土地变性及变性后不再收取任何费用的约定无效”于法有据。5.《协议出让国有土地使用权规范》（试行）明确了适用范围，但本案地块不属于其中的情形之一。6.《合同书》《补充协议（一）》《补充协议（二）》中“将工业用地转为商业用地、先办证后交土地出让金”等约定损害了国家利益和公共利益，违反了法律、法规的强制性规定，依据《合同法》第五十二条之规定，理应无效。（二）一、二审法院关于《合同书》《补充协议（一）》《补充协议（二）》、土地出让协议均已实际解除的事实认定正确。本案审理的是行政协议的履行内容，一、二审法院认定《合同书》《补充协议（一）》中无效的约定自始无效，根本就不存在履行的基础。一、二审法院认定《合同书》部分无效的，不影响其他部分效力的，对其他部分仍然有效予以裁决于法有据。（三）一、二审审理程序合法。本案系再审申请人提起的行政协议之诉，一、二审法院对案涉两宗地块审理并作出判决符合法律规定。再审申请人在提起本案诉讼前先向汉川市人民法院提起了不服闲置土地收回行政诉讼，该案并不影响本案的审理。（四）被申请人已遵从法院的判决结果于2018年3月按照《补充协议（一）》第一条约定，将再审申请人支付的土地费用本金及利息一并支付至一审法院账户。综上，恳请依法驳回再审申请人的全部请求。

本院经审查认为，行政诉讼以对行政行为的合法性审查为基本原则，但具体到行政裁判的作出，仍应以诉判一致为基本形态，原告诉讼请求决定了当事人双方攻击防御的对象和法院的审理范围，行政裁判应以原告诉讼请求为基础针对原告的诉讼请求作出而不应有所偏离。如《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”即法院确认无效判决的作出应以原告申请确认行政行为无效为前提。原《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十五条也规定，对行政协议类案件，人民法院根据原告的诉讼请求作出相应的判决。一般情况下法院不应该主动对超出诉请的问题进行裁判，超出原告诉讼请求范围予以裁判应有足够的相反理由和依据。本案金太阳公司的一审诉求为要求孝南区政府按照《补充协议（一）》约定进行土地变性，将其享有使用权的工业用地变更为商业用地。因双方《补充协议（一）》无偿土地变性约定无效，原审法院判决驳回金太阳公司的诉讼请求并无不当，但原审法院裁判理由中另行认定金太阳公司应将土地归还、孝南区政府相关职能部门予以收回其工业用地使用权，显然超出金太阳公司的一审诉讼请求，程序上似有不当。

本案一审法院的裁判思路为双方《补充协议（一）》无偿土地变性约定无效，故对金太阳公司的诉讼请求不予支持；孝南区国土资源局作出《收回国有土地使用权决定书》系在法定职责范围内单方解除了涉案《合同书》及相关的补充协议和土地出让协议，故按照合同解除的处理原则，孝南区政府予以补偿，金太阳公司协议取得的工业用地使用权应由孝南区政府相关职能部门依法予以收回。本院认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理的行政协议纠纷主要包括两类，一类是认为行政机关不依法履行、未按照约定履行的纠纷，另一类是认为行政机关违法变更、解除行政协议的纠纷。两类纠纷起诉期限的把握、诉讼费用的缴纳、法院判决的类型各有不同，法院的审理范围也应根据行政协议纠纷类型予以确定。根据金太阳公司的一审诉求，本案显然属于认为行政机关不依法履行、未按照约定履行的纠纷，金太阳公司本案并未对孝南区政府解除协议行为提出诉求。只有在金太阳公司诉讼请求为确认解除协议违法的前提下，政府行为是否属于解除协议、解除行为的效力判定才能纳入法院的审查范围，且孝南区国土资源局并非本案被告，金太阳公司提起本案诉讼前另案对收回土地行为也已提起诉讼，孝南区国土资源局作出《收回国有土地使用权决定书》行为的性质和效力，不宜在本案中作出认定。

本案二审法院的裁判思路为双方《补充协议（一）》无效，故按照合同无效的处理原则，金太阳公司应将土地归还，孝南区政府退还收取的土地费用。本院认为，孝南区政府和金太阳公司双方除签订上述《补充协议（一）》外，之前还于2006年10月18日签订了《合同书》，该《合同书》第三条明确，孝南区政府同意将涉案土地出让给金太阳公司，该宗地为工业用地，使用年限为40年。后孝南区政府相关部门签订国有土地使用权出让合同并与金太阳公司签订土地转让协议，为其办理了涉案土地的工业用地使用权证，即双方《合同书》约定内容已经实际部分履行。《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”本案并无证据显示金太阳公司取得的工业用地使用权证无效或应撤销，基于政府颁证行为的确定力和公定力，应推定金太阳公司已经实际取得涉案土地的工业用地使用权,至于是否足额缴纳土地出让金并非本案予以解决的问题。在双方《合同书》内容已经部分履行且金太阳公司已经实际取得工业用地使用权的情况下，二审法院未对双方《合同书》和金太阳公司工业用地使用权证的效力作出认定，径行依照合同无效的处理原则，对金太阳公司享有使用权的工业用地予以处置，责令归还，应属不当。

该案系因孝南区政府没有按照双方协议约定如期为金太阳公司办理土地变性而引起的纠纷，金太阳公司也是在拥有涉案工业用地使用权的前提下提起的本案诉讼，但原审法院的处理却让其丧失诉前本已享有的工业用地使用权，起诉反而得到了比不起诉更为不利的后果，原审法院的处理超出了金太阳公司的诉讼请求。

综上，再审申请人孝感金太阳置业有限公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项、第（五）项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条之规定，裁定如下:

一、本案指令湖北省高级人民法院再审。

二、再审期间，中止原判决的执行。

审判长　　张志刚

审判员　　阎　巍

审判员　　仝　蕾

二〇一九年一月三十一日