周单单与鹿邑县人民政府一审行政判决书

河南省周口市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）豫16行初315号

原告周单单，男，汉族，1983年4月26日出生，住鹿邑县。

委托代理人张凤宾，北京楹庭律师事务所律师。代理权限：特别授权。

委托代理人张亚丽，北京楹庭律师事务所（实习）律师。代理权限：特别授权。

被告鹿邑县人民政府。住所地：鹿邑县紫气大道中段。统一社会信用代码：11411725005916958W。

委托代理人周东阳，该县政府工作人员。代理权限：一般代理。

委托代理人王小光，河南博辩律师事务所律师。代理权限：一般代理。

原告周单单诉被告鹿邑县人民政府房屋征收决定一案，原告于2019年9月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年9月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭审理了本案。原告周单单的委托代理人张凤宾、张亚丽，被告鹿邑县人民政府的委托代理人周东阳、王小光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2019年1月8日，鹿邑县人民政府作出鹿政征决字〔2018〕11号征收决定书，决定对鹿邑县南城墙周边改造项目涉及到的所有房屋及附属物、构筑物实施征收。征收目的：改善城市环境面貌，提升区域生活和基础设施建设水平。征收范围：北至紫气大道，南至谷阳路，西至护城河及护城河向西延伸至至尊商务酒店东墙以东，东至栾台路。范围内涉及到的所有房屋及其附属物、构筑物。征收部门为鹿邑县住房和城乡建设局。征收实施单位为鹿邑县卫真办事处。

原告周单单诉称，原告房屋位于周口市鹿邑县栾台路与谷阳路交叉口，2019年8月9日，原告通过信息公开的方式得知，被告作出了征收公告，征收公告是依据鹿政征决字〔2018〕11号征收决定作出，原告的房屋位于征收决定的范围之内，原告认为该征收决定违法，具体理由如下：一、案涉地块内存在集体土地未依法征收，被告无权批准征收涉案地块的土地。据原告了解，被诉征收决定的范围内，土地性质并非全部为国有土地，还存在大量集体土地，尚未进行土地征收，当地百姓也没有见到过公示的征地批复等法定文件，同时，在征收公告中的内容描述中也可以看出，被告作出征收决定征收范围内既包括集体土地，也包括国有土地上的房屋，根据《土地管理法》第四十五条的规定，征收集体土地，应当由国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，而被告以房屋征收决定的形式批准征收涉案地块的土地明显违反上述法律规定，涉案征收决定应当依法撤销。

二、被诉行政行为剥夺了原告选择补偿方式的权利。被告限定补偿方式只能为货币补偿明显违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《河南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的意见》、《周口市人民政府关于印发<周口市棚户区改造实施方案>的通知》的规定，剥夺了原告选择产权调换的权利。

三、对原告的征收补偿不公平、不合法。被告对原告出具的分户评估报告单中所确定的房屋价值远低于该房屋的近似房地产市场价，同时，该分户评估报告确定的价值时点为2018年8月9日，而征收决定公告的作出时间为2019年1月8日，明显违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定。

四、被告作出征收决定不符合法定条件。在原告向被告申请信息公开的内容中，申请事项包括被诉征收决定经政府常务会议讨论决定的文件和征收补偿费用应当足额到位、专户储存、专款专用的文件，但前者被告在答复中避而不答，后者的回答为中原银行鹿邑支行出具的证明，证明鹿邑县城市房屋拆迁管理办公室在中原银行鹿邑支行开设了结算账户，该证明无法说明在作出房屋征收决定前，征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”的规定。

五、涉案地块不属于应当进行棚户区改造的范围，被诉行政行为于法无据。通过《征收公告》第一段：“为认真落实县委、县政府关于鹿邑县棚户区改造建设规划…”可知本次征收行为是以棚户区改造的名义进行的。但无论参照是《河南省人民政府关于加快棚户区改造工作的意见》（豫政〔2014〕17号）中关于改造范围的规定还是参照《周口市人民政府关于印发<周口市棚户区改造实施方案>的通知》（周政办〔2010〕101号），被诉行政行为征收范围内的房屋和配套明显与上述规定不符，同时在《河南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的意见》（豫政〔2014〕17号）中明确要求：“禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等实施的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围。”因此，被诉行政行为于法无据，依法应当予以撤销。

综上，请求：1.依法撤销被告作出的征收决定书（鹿政征决字〔2018〕11号）；2.本案诉讼费用由被告承担。

原告周单单向本院提交如下证据：1.房屋所有权证。证明原告与被诉征收决定存在利害关系。2.征收公告。证明被告作出案涉具体行政行为，案涉地块存在集体土地，被告无权征收，被诉行政行为违法。3.鹿邑县拟征收房屋估价结果分户报告表。证明征收补偿不公平、不合法。4.鹿邑县人民政府办公室信息公开申请答复书。证明被诉行政行为违法。5.《河南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的意见》（豫政〔2014〕17号）、《周口市人民政府办公室关于印发<周口市棚户区改造实施方案>的通知》（周政办[2010]101号）。证明涉案地块不属于应当进行棚户区改造的范围，被诉行政行为于法无据。

被告鹿邑县人民政府答辩称，一、征收项目是为了公共利益的需要。原告所诉的征收项目为卫真办事处南城墙周边改造项目，该项目位于老城区，征收范围：栾台路以西、谷阳路以北、紫气大道以南、护城河以东及护城河向西延伸至至尊商务酒店东墙范围内涉及到的所有房屋及附属物、构筑物。目的是为了改善棚户区内居民居住和生活条件，提升城市形象，也即是为了公共利益的需要，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定。二、本次征收符合规划及年度计划。对于该项目，鹿邑县发展和改革委员会已进行了项目可行性批复，鹿邑县规划局对鹿邑县辅仁大道西侧周边棚户区改造项目的规划选址进行了项目实地勘测，符合总体规划的要求。鹿邑县国土资源局对项目用地进行了实地勘测，审查意见符合鹿邑县中心城区土地利用总体规划。三、制定合理合法的补偿方案。在征求公众意见及对征收补偿方案进行论证的基础上，答辩人确定了卫真办事处南城墙周边改造项目房屋征收补偿方案，安置补偿方式为货币一次性补偿。四、征收决定作出程序合法。答辩人在作出房屋征收决定前，已经按照相关规定进行了社会稳定风险评估，即对项目的合法性、合理性、可行性、可控性及是否存在其他社会不稳定隐患进行评估，评估结论为可以实施该棚户区改造项目。征收决定作出后，及时公示了征收决定、征收公告，告知被征收人复议和诉讼的权利。综上，答辩人的征收决定书实体上及程序上均合法，被答辩人的诉讼请求不能成立，应依法驳回原告的诉讼请求。

被告鹿邑县人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据：第一组：1.鹿邑县城乡规划局《关于栾台路西侧谷阳路北侧护城河南侧地块规划意见》；2.《鹿邑县人民政府关于鹿邑县城乡一体化示范区控制性详细规划的批复》（鹿政文〔2016〕6号）；3.《河南省人民政府关于鹿邑县城乡总体规划（2012-2030年）的批复》（豫政文〔2014〕84号）；4.鹿邑县发展和改革委员会说明；5.鹿邑县国土资源局《关于卫真办事处对东关、四新居委会（南城墙周边房屋）的土地有关情况函的回复》。证明目的：卫真办事处南城墙周边改造项目征收房屋建设项目系公益事业的需要，且符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划。

第二组：鹿邑县住房和城乡建设局《关于<卫真办事处南城墙周边改造项目房屋征收补偿方案>征求意见稿的公告》；2.卫真办事处南城墙周边改造项目房屋征收及补偿方案征求意见表；3.鹿邑县住房和城乡建设局《关于卫真办事处南城墙周边改造项目房屋征收补偿方案征求群众意见统计情况》；4.鹿邑县人民政府〔2018〕13号常务会议纪要；5.《鹿邑县人民政府办公室关于印发卫真办事处南城墙周边改造项目房屋征收及补偿方案的通知》（鹿政办〔2018〕66号）。证明目的：鹿邑县人民政府在作出征收决定前已由住建局对该项目房屋征收补偿方案进行公告并征求意见，该项目房屋征收补偿方案经组织论证后又经县政府常务会议研究。

第三组：1.《鹿邑县卫真办事处南城墙周边房屋征收补偿项目社会稳定风险评估报告》（卫真办〔2018〕125号）；2.卫真办事处南城墙周边房屋征收汇总表。证明目的：鹿邑县人民政府在作出征收决定以前对该项目的合法性、合理性、可行性、可控性及是否存在其他社会不稳定隐患进行评估，评估结论为可以实施该改造项目。

第四组：中原银行鹿邑支行证明。证明目的：拆迁款专项专款存储。

第五组：征收决定书（鹿政征决字〔2018〕11号）、征收公告。证明目的：对于卫真办事处南城墙周边改造项目的房屋依法予以征收。

第六组：公示及宣传照片。证明目的：对征收决定书进行了公示及权利义务的告知。

对于原告周单单提交的证据，被告鹿邑县人民政府质证意见为：证据1有异议，该房屋所有权证所依据的土地证已经相关部门予以注销，达不到其证明目的。证据2真实性无异议，对证明目的有异议。因涉案土地位于鹿邑县旧城区，也就是中心城区，对其涉案土地的征收是为了公共利益及安居工程，同时也是为了进行文物的保护，征收决定作出程序合法，鹿邑县人民政府作为有职权的部门，有权进行征收。证据3真实性无异议，证明目的有异议，该房屋估价分户报告表是经过与被征收人协商的基础之上确定的评估机构，并且房屋评估机构具有相应的资质，根据房屋的实际情况进行了依法评估，不存在不公平和不合法的行为。证据4真实性无异议，但是和本案无关联性，且不能达到其证明目的。证据5真实性无异议，该涉案地块因属于旧城区而且涉案地块的房屋存在不确定的风险因素，鹿邑县人民政府依职权在合法的基础之上进行了改造，行政行为合法。

对于被告鹿邑县人民政府提交的证据，原告周单单质证意见为：第一组：规划意见四至不明，不能证明规划意见所述地块与征收决定的用地范围相同，不认可其关联性，不能达到被告的证明目的。两份批复，关联性和证明目的不认可。发改委说明，认可其真实性，但不认可其合法性、关联性和证明目的，因为在第十三个五年规划纲要中没有明确提到南城墙周边项目，不能证明符合社会发展规划。鹿邑县国土资源局回复合法性关联性和证明目的均不认可，因为根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第八条规定，县级以上各级人民代表大会审查和批准本行政区域内国民经济和社会发展的报告，针对本案所涉及的项目，应当经过县级以上人大常委会审议和批准，且该证据无法证实已经广泛征求了群众的公众意见，经过科学论证。

第二组证据：征求意见稿内容不合法，鹿邑住建局无法定职权制定和公告《征收及补偿方案》（征求意见稿），公告依据《土地管理法》表明征收范围存在集体土地，在房屋征收汇总表中，也体现了征收范围内存在大量的集体土地。评估机构选定有问题，《卫真办事处南城墙周边改造项目房屋征收及补偿方案》关于评估方式中的评估机构的选择违法违反征补条例第20条的相关规定，违法剥夺了被征收人选择产权置换的权利。征求意见表三性和证明目的均不认可，根据被告提交的征收汇总表，涉案地块房屋产权人共计153人，被告提交的征求意见表仅为31份，并且，这31份中存在14人并非房屋产权人，更值得注意的是，在被告提交的征求意见表中，有2份签名王凯的表（13、19），明显笔迹不同，但身份证号却是相同的，明显有造假的嫌疑，因此，原告对所有征求意见表的真实性不认可，退一步讲，即使是本人所签，有效签字也仅为16人，占全部房屋产权人的10%，说明绝大多数人是不同意本次的征求意见的，或者至少是不知情的，这其中也并没有本案原告的签字，本案原告也对征求意见一事并不知情。关于住建局统计情况书面说明，结合上述征收汇总表的意见，如果征收汇总表是真实的，那这份统计情况的内容就存在错误，至少是收到16人同意的意见，如果征收汇总表系伪造的，那补偿方案的征求意见是否依法公开就存在疑问，另外，鹿邑县住建局为被告确定的房屋征收部门，与本案有利害关系，其出具的文件证明效力极低。会议纪要合法性不认可，对涉及集体土地征收没有经过批复，会议依然同意通过房屋征收的形式进行于法无据。

第三组证据：风险评估报告合法性不予认可，作出的主体违法，根据征补条例12条可知，作出该报告的主体是市县人民政府，而被告提供的作出的主体是鹿邑县卫真办事处，征收决定范围不一致，不能证明为涉诉的行政行为作出的报告，该报告的征收面积与国土局确定的面积不符，没有相关民意调查证据和听证走访证据，不能证明该报告进行了民意调查。对征收汇总表针对原告合法面积的认定不认可，原告拥有合法房屋产权证，但汇总表中合法面积为0与实际情况不符，征收区域内有集体土地，被告实施征收行为违法。

第四组证据：三性和证明目的，该证据出具时间是在2019年8月6日，账户设立主体不是征收实施主体，关联性不予认可，且不是专款专用账户，该账户不具有合法性，没有具体的金额，无法证明房屋征收决定作出前补偿费用已经足额到位。

第五组证据：被诉法律文书，对合法性和证明目的不认可。

第六组证据：真实性、合法性和证明目的不认可，原告长期居住在房屋所在地，从未见过被告张贴的材料，另外，根据河南省实施国有土地上房屋征收与补偿条例若干规定，评估机构的选定应该在作出征收决定之后，但在被告提交的照片中，2018年11月15日就已经进行了评估结果的公示，明显早于征收决定作出的时间。

对于原告、被告提交的证据，结合庭审质证情况，本院予以综合认证，查明事实如下：2018年，为改善城市环境面貌，提高区域生活和基础设施建设水平，鹿邑县人民政府启动实施南城墙周边改造项目。2018年10月23日，鹿邑县住房和城乡建设局出具委托书，委托卫真办事处负责南城墙周边改造项目房屋征收与补偿具体工作。2018年10月25日，鹿邑县住房和城乡建设局作出关于《卫真办事处南城墙周边改造项目房屋征收补偿方案》征求意见稿的公告。2018年11月27日，鹿邑县住房和城乡建设局作出《关于卫真办事处南城墙周边改造项目房屋征收补偿方案征求群众意见统计情况》，内容为：“卫真办事处南城墙周边改造项目房屋征收补偿方案征求群众意见稿公告于2018年10月25日向社会公开，在公示期内未收到群众反馈意见。”2018年12月10日，经鹿邑县人民政府常务会会议研究并作出纪要，同意包括南城墙周边在内的九个棚户区改造项目房屋征收及补偿安置方案。2018年12月12日，鹿邑县卫真办事处作出《卫真办事处南城墙周边房屋征收补偿项目社会稳定风险评估报告》（卫真办〔2018〕125号），该评估报告结论为：“综合评价，该项目社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能。目前已经采取的和下步将采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。”2018年12月24日，鹿邑县人民政府办公室作出《关于印发卫真办事处南城墙周边改造项目房屋征收及补偿方案的通知》（鹿政办〔2018〕66号），补偿方式为货币补偿，具体计算方法为被征收房屋的总补偿=被征收房屋评估价 附属物评估价 搬迁费 过度安置费 奖金 区位加价。房屋价格评估由依法选定的房地产价格评估机构根据《房屋征收评估办法》，结合被征收房屋的区位、用途、建筑结构、层高、朝向、新旧程度等影响被征收房屋价值的因素进行评估。2019年1月8日，鹿邑县人民政府作出鹿政征决字〔2018〕11号征收决定书，并于同日作出征收公告，对征收决定及补偿方案一并进行了公告张贴。

原告周单单在征收范围内有房屋一处，房屋所在土地为国有土地，房产证号为：房权证鹿房字第××号，房屋坐落于鹿邑县谷阳路与栾台路交叉口，建筑面积为2734.740平方米，房屋性质为新建住宅，规划用途为商住，征收实施过程中，原被告未就征收补偿事宜达成一致意见，周单单于2019年9月11日提起本案诉讼。

另查明，1.本次征收共涉及的被征收户有92户，从征收具体实施单位鹿邑县卫真办事处出具的情况说明来看，已经签订征收补偿协议的有86户。2.征收范围内部分被征收户已经搬离，房屋被陆续拆除。3.鹿邑县城乡规划局出具的《关于栾台路西侧谷阳路北侧护城河南侧地块规划意见》显示，根据鹿邑县城乡总体规划（2012-2030），原告房屋所在的地块规划用地性质为公园绿地。4.本次征收范围内房屋所在土地性质既有集体土地也有国有土地。

本院认为：一、被诉征收决定范围内同时包含国有土地和集体土地上的房屋，原告周单单房屋所在土地性质为国有土地，其与被诉征收决定中所涉及到的国有土地上房屋部分存在利害关系，与征收决定涉及集体土地上房屋部分没有利害关系，故本案仅就与原告存在利害关系的国有土地上房屋征收部分进行合法性审查，对征收决定中涉及集体土地征收部分不予评判，本案判决效力不羁束该部分。

二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。鹿邑县人民政府作为县级人民政府具有作出被诉征收决定的法定职权，被诉征收决定的作出是为改善居民生活环境和城市面貌，提高区域生活和基础设施建设水平，符合因公共利益需要予以征收的情形。

三、被诉征收决定未履行必要法定程序，应予确认违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予公布，征求公众意见。征求公众意见不得少于30日。”第十二条规定：“…作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位，专户储存、专款专用。”第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”本案中，鹿邑县人民政府提供的证据尚不足以证明其履行了对补偿方案组织论证，及时公布方案及方案修改意见，征求公众意见不少于30日的义务。中原银行鹿邑支行出具的证明，仅能证明被告在该行设立了账户，但并不能证明在征收决定作出前征收补偿费用已足额到位、专款专用。并且，安置补偿方案中规定的补偿方式只有货币补偿一种，没有产权置换方式，未能保障被征收户选择产权置换的权利。综上，被告作出的被诉征收决定程序违法，鉴于被诉征收决定已经付诸实施，部分征收人已经搬离并接受补偿，房屋陆续被拆除，如判决撤销该房屋征收决定，将会给社会公共利益造成重大损害，亦会给其他按照被诉征收决定做出实际履行行为的被征收人利益造成重大损害，故对原告要求撤销被诉讼征收决定的诉讼请求不予支持，故本案被诉征收决定应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：

确认被告鹿邑县人民政府2019年1月8日作出的鹿政征决字〔2018〕11号征收决定违法。

案件受理费50元，由被告鹿邑县人民政府负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。