上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
上诉人海南天庄旅业有限公司（以下简称天庄公司）因与上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
2018年1月24日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕42号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号收地决定），决定：有偿收回登记在天庄公司名下证号为xxx土地证)，位于海口市××区的58990.88平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿；适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。天庄公司不服42号收地决定，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销海口市政府于2018年1月24日作出的42号收地决定；2.本案诉讼费用由海口市政府承担。
原审查明：涉案的土地使用权登记在天庄公司名下，土地证号为xxx，位于海口市××区，面积为58990.88平方米，用途为城镇单一住宅用地，地号为03-13-10-340，使用权类型为出让，发证日期为2004年3月4日。
2004年2月26日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）与天庄公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给天庄公司，土地使用权出让年期为70年，土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，土地出让金为160.68元/平方米，总额为9478654.6元，并明确了相应的用地规划条件(合同第十一条)。2004年3月4日，海口市政府向天庄公司颁发000349号土地证。2005年7月26日，海口市规划局作出市规函〔2005〕656号《关于暂缓办理建设用地规划许可证的函》，针对天庄公司办理涉案土地《建设用地规划许可证》的申请，告知天庄公司暂缓办理南渡江滨江地带和海口东海岸规划范围内的用地审批，待规划完成后再予以受理。
2012年12月31日，因涉案宗地被纳入2012年海口市闲置土地集中清理范围，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年8月14日海口市规划局作出海规函〔2013〕1321号《关于用地规划条件有关问题的复函》，函复天庄公司：用地所属区域属海口市政府确定的暂停规划审批范围，待海口市政府解除后再依申请进行审查。2014年5月27日，海口市规划局《关于恢复项目用地性质的复函》，函复天庄公司：涉案土地属于2008年经海口市政府批准的江东组团控规E30、E31地块范围，规划用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。海口市规划局将在控规编制过程中统筹考虑天庄公司的诉求。2017年9月21日，海口市规划局作出海规函〔2017〕2628号《关于规划用地性质调整的复函》，函复天庄公司：涉案用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，再结合管控要求统筹考虑天庄公司用地规划问题。
另查明，因涉案土地被他人侵占，天庄公司向海口市国土局提交申请，请求解决占地的事宜。2005年5月19日，海口市国土局受理天庄公司的申请。2009年8月27日，海口市国土局作出市土环资监察字〔2009〕1312号《关于要求拆除违章建筑物的复函》，函复天庄公司：违章建筑的拆除属于城市执法部门的职权范围，建议该公司向相关部门反映解决。2010年11月10日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函〔2010〕269号《关于海南天润房地产、天庄旅业两公司反映用地上违法建筑处理意见的复函》，函复天庄公司：违章建筑的问题涉及征地补偿，应由国土部门进一步确认征地范围，调查清楚地上附属物的性质，提出补偿意见，并帮助企业完成征地。此后，天庄公司多次向相关部门请求解决涉案土地上的违章建筑问题。2012年5月14日，海口市国土局作出市土资执字〔2012〕350号《关于申请协调拆除违章建筑问题的再次复函》，函复天庄公司：涉案用地被他人侵占建设建筑物属民事侵权行为，建议该公司通过民事途径进行维权。
再查明，在2016年11月，海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作的外业调查中，发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序。2016年12月28日，海口市国土局向天庄公司作出海土资美兰字〔2016〕744号《闲置土地调查通知书》，要求天庄公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月19日，天庄公司向海口市国土局提交《关于闲置土地的申述报告》，并提交相关材料。2017年7月26日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1912号《关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，宗地内9814.3平方米为规划〇缆泛吐痰兀〇余下用地规划用地性质为行政办公用地。2.天庄公司分别于2005年7月26日、2013年8月14日、2014年4月30日分别向海口市规划局提交过有关规划的申请。2017年8月9日，海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，向海口市美兰区人民政府征询涉案土地相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，函复海口市国土局：1.涉案土地涉及灵山镇新琼村委会六个村民小组的土地。2.村民不知悉征地情况，且连坡上村公庙被列入第四批海口市重点文物保护单位，村民请求撤销涉案的土地证。3.涉案土地属于琼山市2002年第三批公告征地范围，村民对土地补偿标准有异议，并未办理征地手续。4.确实存在征地遗留问题尚未解决。5.天庄公司曾请求解决征地历史遗留问题未果。6.关于民房占用产生的原因，一是由于征地手续并不完善，村民认为涉案土地并未被征收，致使在涉案土地上私建房屋；二是原琼山大道征地拆迁安置点在涉案土地范围内，面积约6.9亩。2017年9月21日，海口市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请海口市政府，海口市政府同意认定涉案土地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由海口市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕773号《闲置土地认定书》。2017年11月7日，海口市国土局向天庄公司作出海土资存处字〔2017〕905号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月22日，天庄公司提交了《关于对<海口市国土资源局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料通知>的异议书》。2017年12月26日，海口市国土局就拟有偿收回天庄公司国有土地使用权事宜召开协商会议，天庄公司派员参加会议。2018年1月17日，海口市国土局作出海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于有偿收回000349号土地证项下58990.88平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，海口市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出42号收地决定，决定有偿收回天庄公司名下的涉案土地，并给予适当补偿。因天庄公司拒绝领取该决定书，海口市政府于2018年4月10日以留置送达的方式向天庄公司送达了该决定书。天庄公司不服42号收地决定，遂提起本案诉讼。
2018年7月30日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕61号《有偿收回国有建设用地使用权通知书》，告知天庄公司对涉案土地有偿收回的补偿金额为1799.22万元，同时通知天庄公司自收到通知之日起30日内办理涉案土地的注销登记手续，逾期海口市政府将公告注销。本案一审审理期间，天庄公司向法院申请保全涉案土地使用权。2018年9月12日，海口市政府承诺在案件审理期间暂不注销涉案土地的登记。
原审认为：本案的争议焦点为海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
一、关于海口市政府作出的42号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定涉案土地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日，但天庄公司至今尚未实际动工开发涉案土地。根据上述规定，海口市政府认定涉案土地闲置并无不当。其次，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。本案中，因涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标，且经海口市国土局核实涉案土地上存在征地遗留问题未解决。因此，涉案土地闲置的原因在于政府。正是基于政府原因，海口市政府方才决定有偿收回涉案土地使用权。再次，有偿收回涉案土地属于公共利益需要。经审理查明，涉案土地位于，在海口江东新区的范围内。海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，故，海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据。综上，因政府原因造成土地闲置，海口市政府决定有偿收回涉案土地使用权认定事实清楚，证据确凿。
二、关于海口市政府作出的42号收地决定程序是否合法的问题。在2016年10月，海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出42号收地决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，海口市政府作出42号收地决定程序合法。
三、关于海口市政府作出的42号收地决定适用法律是否正确的问题。首先，关于42号收地决定中收回涉案土地使用权的部分适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，海口市政府与天庄公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致，基于公共利益需要，依据上述法律规定收回涉案土地使用权，并无不当。其次，关于42号收地决定中补偿标准的部分适用法律是否正确的问题。24号文第三部分第（二）项规定：“因政府原因造成闲置的......１.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……。”24号文确定的补偿标准只能是在双方协商一致的前提下才能适用。本案中，因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于适用法律错误。
综上所述，涉案土地不满足开发建设条件，海口市政府作出42号收地决定，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销，天庄公司和海口市政府可以协商解决，协商不成的，海口市政府应当另行依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决:一、撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；维持有偿收地行为的合法性；二、驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海口市人民政府负担。
上诉人海口市政府上诉称，一、一审判决认定海口市政府作出的42号收地决定有关补偿标准部分适用法律、法规错误的观点是错误的，应予纠正。海口市政府作出的42号收地决定适用的是《土地管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》以及海南省政府颁布实施的规范性文件共同构成的针对闲置土地处置的法律体系，海口市政府在该法律体系框架内依据闲置土地的处置程序进行，收地补偿标准采用海南省政府规范性文件的规定并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定，“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”。该项规定明确授权海南省各市县对闲置土地处置的职权。《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）第二条[规范闲置国有建设用地的处置方式]第（七）项“有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算”。本案中，海口市政府与土地使用权人就涉案闲置土地的处置经协商不能达成一致，按照上述规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，做出收回土地使用权的决定，并给予土地使用权人适当补偿。至于补偿标准的问题，同样由于双方无法达成一致，海口市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定“可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”进行处理。海口市政府作出的42号收地决定针对的就是因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致的处置方案的情形，所适用的法律规定就是《土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》以及琼府办〔2016〕241号、琼府办〔2015〕24号文件的规定，上述规定共同构成了对“因政府原因导致土地闲置无法继续开发并因双方无法达成一致处置方案的情形”处置的法律体系。
二、本案土地闲置的基本事实是：涉案宗地登记在天庄公司名下，位于海口市××区，土地证号xxx，登记面积58990.88平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，天庄公司与海口市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。涉案土地至今尚未开发。2016年11月，经海口市国土局进行外业调查发现，涉案土地涉嫌闲置，故展开闲置土地调查。海口市国土局按照闲置土地的调查程序依法向天庄公司送达了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕744号）、《闲置土地认定书》（海土资处字〔2017〕773号）等，并依法向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，同时还依法召开听证会，并要求天庄公司提供土地取得成本和前期合理投入的相关材料，于2017年12月26日召开了拟有偿收回土地使用权协商会议，于2018年1月24日作出42号收地决定。收地决定从闲置土地的调查、认定、处理一系列程序来看，均按照处置闲置土地的程序进行，针对该类因政府原因无法继续开发的闲置土地的收地补偿标准，适用省政府规范性文件针对该类闲置土地收回的补偿标准并无不当。
三、一审判决认为“因海口市政府与天庄公司未能协商一致，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权，却适用24号文规定的补偿标准进行补偿，明显属于法律适用错误”，是错误理解了省政府琼府办（2016）241号和琼府办（2015）24号文件的精神。海口市政府适用《土地管理法》第五十八条第一款的规定，该条款规定了公共利益的行为模式。但是，省政府颁布实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条就规定了海南省各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方式，那么，海口市政府适用省政府颁布实施的规范性文件来处理是正确的。
综上，海口市政府作出的42号收地决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予支持；一审判决错误，应予纠正，请求：依法撤销海口市中级人民法院做出的（2018）琼01行初293号《行政判决书》，驳回天庄公司的全部诉讼请求，本案诉讼费用由天庄公司承担。
上诉人天庄公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律、法规错误，依《行政诉讼法》第八十九条第二款应予以撤销。具体理由如下：
一、原审判决对海口市政府有偿收回涉案土地属于公共利益需要的认定，缺乏有效证据支持，显属认定事实错误。
（一）原审判决对本案《国有建设用地限期开发协议》效力未作出认定，仅根据该协议竣工日期认定海口市政府重新开展闲置土地认定处置并收回涉案土地的合法性，属于认定事实错误。
本案在案证据显示，海口市国土局已于2012年11月对涉案地块作出闲置土地认定，并与天庄公司签订《国有建设用地限期开发协议》处置。鉴于政府原因导致天庄公司无法在该限期开发协议约定期限内开发，且该政府原因至今仍未消除，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定（动工开发日期按照合同约定和文件规定认定，因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期），该限期开发协议仍为生效的行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。双方达成的“延期动工协议”不具备约定或法定解除条件，各方应继续履行各自义务。海口市政府对已达成协议处置的土地重复进行闲置土地认定和处置〇〇并依《土地管理法》第五十八条第一款规定决定予以收回，显属事实认定和适用法律法规错误。原审判决虽查明涉案土地闲置系由政府原因导致，但在涉案地块已经进行过闲置土地认定处置且天庄公司已与国土资源主管部门签订《国有建设用地限期开发协议》情况下，原审法院并未依照上述《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）款的规定明确认定涉案《国有建设用地限期开发协议》的效力，从而导致作出错误裁判，属于严重的事实认定错误。
（二）海口市政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定。依据该条款规定，为公共利益需要使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权。关于公共利益需要具体界定，应依相关法律规定作出，海口市政府依法应明确基于何种公共利益需要并提供相应证据予以证实，否则应承担举证不能的法律后果。海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定书对此仅笼统表述为“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”，未明确基于何种具体公共利益需要，同时也不能提供证明涉案地块存在具体涉及公共利益建设项目的任何证据，明显属于证据不足。
（三）本案证据以及原审原被告诉辩意见显示，本案涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置问题，海口市政府在作出涉案收回国有建设用地使用权决定之前一直按照闲置土地处置程序作出认定、处置。对于涉案地块的处置，海口市国土局2017年9月21日向海口市政府报送的海土资存处字〔2017〕673号《海口市国土资源局关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》出具的认定意见是涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十一条规定，建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置。海口市政府出具的〔2017〕500号《海口市人民政府专题会议纪要》--《研究海南中城实业发展有限公司等14家企业用地闲置认定有关问题》也认定涉案宗地存在征地遗留问题在短时间内较难解决，决定由海口市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定协议有偿收回土地使用权。而海口市政府最终做出的涉案收回国有建设用地使用权决定却以“因促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由收回涉案地块。上述前后认定的矛盾可以确认，海口市政府系假借公共利益之名行违法收回之实，其收回涉案地块并不存在公共利益需要。一审对海口市国土局2017年9月21日向海口市政府建议涉案闲置土地以临时使用方式进行处置的事实进行选择性忽略，属于事实认定错误。
（四）关于涉案地块的控制性详细规划编制和修改，依照《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”涉案规划地块的规划情况应以经依法批准的控制性详细规划为准，但海口市政府未提供法定审批机关批准意见及涉案地块法定的控制性详细规划图；同时，未提供《海口市规划局关于海南天庄旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1912号）、《海口市规划局关于海南天润房地产开发有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1884号）及其所附《海口市江东组团片区控制性详细规划--沿江片区地块分图则》原件，该证据依法不应予以采信。海口市政府有关涉案地块已被规划为行政办公用地、道路、绿地的答辩意见缺乏有效证据支持。因此，一审判决对相应事实作出的认定缺乏证据支持，属于认定事实错误。
（五）海口市规划局于2014年5月27日所做的海规函〔2014〕906号《海口市规划局关于恢复项目用地性质的复函》中明确该局正组织开展江东组团控规修编工作，对天庄公司的诉求，该局将在控规编制过程中统筹考虑；海口市规划局2017年9月21日所做的《海口市规划局关于规划用地性质调整的复函》明确：“我市正在开展城市更新和滨江滨海规划的研究工作，上述用地属南渡江两岸城市设计的重要管控地段，待相关规划成果确定后，我局再结合管控要求统筹考虑你公司用地规划问题。”上述事实可以确认涉案地块规划尚处于调整过程中，涉案地块规划状态并未最终确定，最终是否涉及公共利益尚未可知，且主管部门也同意在规划调整中统筹考虑天庄公司诉求。因此，涉案地块所在区域的控制性详细规划尚未最终确定，依据海口市政府所称的将近十年前制定且即将予以修订调整的控制性详细规划，并不能证明海口市政府收回涉案地块系基于公共利益需要。在涉案地块到底规划为何种用途并不明确的情况下，何谈基于公共利益需要。一审判决虽明确“涉案土地属于南渡江两岸城市设计的重要管控地段，现阶段海口市规划部门无法提供明确的规划指标”，但仍认为“海口市政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地有事实依据”，明显缺乏依据，事实认定错误。
（六）海口市国土局在向天庄公司所做的信访复字〔2018〕46号《信访事项答复意见书》中明确：“如需采用共享收益的处置方式，天庄、天润公司须经海口市政府批准，与我局签订《补充协议》，约定按照现势片区基准地价扣减土地取得成本、土地前期合理投入、取得成本和合理投入相应利息（以中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率进行计算）的差额向我局补缴出让金后，全力配合政府完成该两宗地的全部征地拆迁补偿工作，并按照实际规划情况报建，争取尽快开工。”该答复业经海口市政府质证并由一审法院合议庭认证，依据该答复可以认定主管部门认为涉案地块可以采用共享收益方式处置，并不存在必须予以收回的公共利益需要。一审判决认定海口市政府收回涉案土地使用权系基于公共利益需要，缺乏事实根据，事实认定错误。
（七）《行政诉讼法》第四十条的规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。该规定确立了行政行为合法性的裁判基准点是行政行为作出之时的行政诉讼基本原则，作为裁判机关的人民法院不得为证明行政行为合法性在诉讼过程中收集证据。一审法院以“涉案土地位于海口市××区，在海口江东新区范围内，海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域”为由，认定海口市政府“为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要收回涉案土地具有事实依据，有偿收回涉案土地属于公共利益需要”。然而，海口市政府在作出涉案行政决定以及在本案一审时均未提及该主张亦未举证。一审法院违反行政诉讼法明确规定收集相应证据证明海口市政府所做行政行为合法性，这充分反映了海口市政府在作出涉案收回土地使用权的决定时所依据的所谓“公共利益”缺乏事实根据和法律依据。
海南省委、省政府虽决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，但并无有效证据证明涉案地块存在具体的属于公共利益的建设项目，且与天庄公司涉案建设项目存在冲突。天庄公司拥有涉案土地使用权并按照该地块所在区域规划进行开发与省委、省政府的该项决定之间并不存在矛盾，以省委、省政府决定为由认定有偿收回涉案土地属于公共利益需要缺乏基本的事实根据，其推理违反基本逻辑，后果极其危险。依照该逻辑推演：依据省委、省政府建设中国（海南）自贸区重点先行区域的决定，海口市政府可以对辖区内所有享有合法产权的土地任意收回，权利人的合法权利将失去基本的法律保护。因此，海口市政府作出涉案收回国有建设用地使用权决定书，不能明确基于何种具体公共利益需要且不能提供有效证据证实存在具体的公共利益需要情形，现有证据也不能证明涉案地块存在基于公共利益需要必须予以收回的法定情形。一审判决认定海口市政府收回涉案土地属于公共利益需要，缺乏有效证据支持，事实认定错误。
（八）海口市政府所做涉案收回国有建设使用权决定，违反法定程序。一审判决认定海口市政府所做涉案收地决定程序合法，属于对闲置土地处置程序的错误理解，其事实认定错误。
1、涉案地块属于因政府原因导致的闲置土地处置事项，依法应遵照闲置土地处置程序进行处理。对于因政府原因导致的土地闲置处置程序，《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》也规定了对应的内容，其第二十七条规定：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”根据上述规定，对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致并拟定、报批实施闲置土地处置方案。但海口市政府并未依照《闲置土地处置办法》第十三条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条规定履行协商以及拟定、审批闲置土地处置方案程序，单方直接作出涉案的收回国有建设用地使用权决定，违反法定程序。
2、依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以在延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式中根据实际选择确定一种处置方式。海口市政府并未与天庄公司协商选择涉案地块处置方式，而是自行单方决定有偿收回的处置方式。即使是协议有偿收回土地使用权，也应当与天庄公司协商是否同意选择协议有偿收回方式以及对补偿价格进行协商。海口市政府虽召开有偿收回土地使用权会议，但仅是向天庄公司通报有偿收回决定，并未就选择协议有偿收回方式以及补偿价格等进行协商，其单方作出涉案收回土地使用权决定，程序违法。
3、根据上述闲置土地处置法律法规规章的相关规定，因政府原因导致土地闲置协议有偿收回国有土地使用权的，应由国土资源主管部门与上诉人签订土地使用权收回协议，对于因企业原因导致土地闲置的可以由国土资源部门作出无偿收回土地使用权决定。本案海口市政府对于应采用土地使用权收回协议方式的情形，采用收回土地使用权决定书的形式收回涉案地块，其行政行为方式违反法律规定。
4、天庄公司不存在违法违规行为，海口市政府以“不公开方式”作出海府罚字（2018）42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，至今未对“罚字”作出更正或说明。海口市政府一审应诉时才辩称该决定“不是行政处罚”，“是行政处理”。天庄公司认为在天庄公司无过错的情况下，海口市政府单方强制决定收回土地，其行为实质就是涉及当事人重大利益的错误行政处罚。海口市政府在以“不公开方式”作出该处罚决定之前，未告知天庄公司其作出决定的事实、理由及依据以及天庄公司依法享有的权利。该处罚决定实体和程序都违法，一审对此未作认定显然不当。
5、依照《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。对于属于企业自身原因导致的土地闲置处置，尚且需要在作出收回国有建设用地使用权决定之前书面告知当事人申请听证权利。本案涉案地块属于因政府原因导致的土地闲置，未经与当事人协商一致依法不应作出收回土地使用权决定。既然海口市政府执意作出涉案决定，依据上述规定亦应在决定之前书面告知天庄公司听证权利。海口市政府未在事前告知上诉人听证权利，违反法定程序。
因此，海口市政府所做涉案收回土地使用权决定程序违法，一审判决认定其程序合法，属于对闲置土地程序的错误理解，其事实认定错误。
二、一审判决适用法律、法规错误。
（一）关于涉案闲置土地的认定和处置，应适用于本案的现行生效的法律依据应为原国土资源部《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。对于因政府原因导致的土地闲置，上述规章均规定须由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置实施方案，并无有关政府部门可以单方强制收回国有建设用地使用权的规定。两案均应适用以上两个规章规定依法作出处理。海口市政府未适用应适用的上述规章规定对本案作出处理，有可援引的具体、特别法律依据而未援引，属适用法律错误。
（二）从海口市政府提交的《海口市国土资源局关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）以及其答辩意见可以确认，海口市政府是依据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号，以下简称《若干意见》）规定的“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给与土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定计算”，适用《土地管理法》第五十八条第一款作出涉案收回国有建设用地使用权决定。该《若干意见》属于海南省人民政府办公厅印发的规范性文件，不属于法律法规和规章，自身并无超越上位法规定设定公民、法人或其他组织权利义务的法定权限，其必须依照上位法律、法规以及规章的规定制定有关的权利义务规定。作为《若干意见》上位法的原国土资源部《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》均规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，并无有关协商不成市县政府可以作出收回土地使用权的决定的规定。《若干意见》所做上述规定，缺乏上位法依据，超越了自身的法定权限，并直接违反上位法规定，不具有法律效力。海口市政府依据违法的规范性文件规定，适用该规范性文件规定指引的并不适用于本案情形的法律规定作出涉案收回国有建设用地使用权决定，其法律适用错误。
（三）关于行政诉讼法律适用，《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于《若干意见》属于规章以下的其他规范性文件，本身就不能作为本案的审理依据。特别是基于上述，《若干意见》有关单方收回土地使用权的规定违反上位法规定，且海口市政府明确承认其依据违法的《若干意见》的相应规定的指引适用《土地管理法》第五十八条作出涉案收回国有建设用地使用权决定，海口市政府适用法律明显错误。
（四）关于《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的理解与适用。该条款规定的内容为：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述条款规定，属于政府原因导致的土地闲置处置，市、县国土资源主管部门虽可以根据实际情况规定其他处置方式，但必须与国有建设用地使用权人协商选择其他处置方式，主管部门并不具有单方作出选择的权力。一审判决无视该条款前半段有关“市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”的规定，直接依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项的规定，认定海口市政府与天庄公司未能就涉案土地有偿收回达成一致情况下，海口市政府依据《土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并无不当，属于事实认定和法律适用错误。
（五）本案土地闲置的政府原因是供地时未依法提供“净地”。
本案一审期间（2018年12月18日），国家自然资源部办公厅就《海南省自然资源和规划厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142）所做的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号），该文件作为国家主管行政部门处理本案的最新释法明确指出，“一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区〇志咛迩榭觯憾杂谝蛘〇府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置”。一审判决对海口市政府单方作出的强制性收回土地使用权行为合法性予以认可，并认定海口市政府可以单方作出补偿决定，显属法律、法规适用错误。
三、一审法院将完整的“有偿收地”行政行为予以分拆裁判，实质上认可未予补偿前政府可以先强行收地。该判决违反基本的法律公平原则，严重侵害天庄公司合法权益。
基于前述，依照《闲置土地处置办法(SLC(176541,0))》（国土资源部令第53号）第十二条(SLC(176541,12))规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权，这里的“有偿收地”是完整的行政行为，即协议有偿收回是相互关联不可分割的。在因政府原因导致的闲置土地处置中，并不存在未予补偿直接予以收回的法定情形。一审判决有关“…收地决定…应予支持”“…协商不成，海口市政府应当另行作出补偿决定”，实质上分割了“有偿收地”完整的行政行为中的“有偿”与“收地”，造成“有偿收地”完整的行政行为性质根本改变，认可了因政府原因导致土地闲置的情况下，政府可以未予补偿强行收地！该种裁判方式严重违反了法律法规和基本的公平原则，严重侵害了天庄公司的合法权益。
新修订的《行政诉讼法》并无有关维持行政行为的裁判方式，一审判决作出“维持有偿收地行为合法性”的判决明显违法，属于违法裁判。此外，该判项指代不明，维持的是有偿收地行为的合法性，并非维持天庄公司诉请撤销的涉案行政决定。因此，一审判决裁判方式明显违法，依法应予以撤销。
综上所述，海口市政府所做涉案收回国有建设用地使用权决定，事实认定和法律法规适用错误，程序违法。请求二审法院依法撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号《行政判决书》，依《行政诉讼法〇返诎耸〇九条第二款的规定改判撤销海口市政府作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，一、二审诉讼费用由海口市政府承担。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送本院;二审期间天庄公司提交新证据二份：2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）和2019年3月19日海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）。经审查质证，本院对该二份证据予以采信。
二审另查明，2015年4月22日，省政府作出《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文），规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”2018年12月18日，自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号，以下简称1903号函），函复称：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”2019年3月19日，省政府作出《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号，以下简称12号文），规定：“依法有偿收回土地。县级以上政〇〇可以对存量商品住宅用地依法有偿收回，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。”
本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是海口市政府作出的42号收地决定。人民法院依法就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点包括海口市政府作出的42号收地决定认定事实、适用法律法规、行政程序是否合法的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）（三）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；或者因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，属于政府原因造成的土地闲置。根据本案查明的事实，涉案土地因所属海口市江东组团片区规划修改，宗地内部分用地规划为道路和绿地、其余用地性质调整为行政办公用地，天庄公司已无法按照原土地证载明的城镇单一住宅用地的用途来进行开发建设，造成闲置。闲置的原因属于政府原因，有偿收回也是属于公共利益需要。虽然，该宗地在2012年曾进行过闲置土地处置，天庄公司与海口市国土局签订了《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按规定开发建设，约定按限期开发的方式进行处置，限期的动工开发期限为2014年1月1日、竣工期限为2015年12月31日。但此后，由于上述政府原因并未消除，且由于海南省委、省政府决定将江东新区作为建设中国（海南）自贸区（港）建设的重点先行区域、该片区规划调整的政策要求，上述限期开发协议已无法继续履行，涉案宗地仍属于继续闲置的状态，海口市政府有权重新进行处置。海口市政府作出的42号收地决定以公共利益需要为由、采取有偿收回的方式进行处置，有事实和法律、法规依据，依法应予维持。在本次处置中，海口市国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》的规定，进行了闲置土地调查、认定，并告知天庄公司有偿收地相关事宜，召开协商会议进行协商；经协商未能达成一致，海口市国土资源主管部门拟定闲置土地处置方案，经海口市政府批准并作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定。因此，本案中海口市政府作出有偿收回涉案宗地使用权的行政决定，已经履行必要的行政程序，并不违反《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。
关于补偿方面的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿。为了适时解决相关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文已经明确，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。上述文件作出之后，原海南省政府24号文规定的补偿标准已不宜执行。因此，本案海口市政府作出的42号收地决定关于补偿方面的内容--“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”--欠妥，一审判决予以部分撤销，处理结果正确，本院予以维持。本案审理过程中，本院就补偿问题依法进行了调解，未果。结合本案的实际情况，为实质化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项的规定，海口市政府应按照自然资源部1903号函及海南省政府12号文的规定，与天庄公司重新协商；协商不成，应及时重新作出补偿决定，依法合理地对天庄公司作出补偿。
关于裁判方式的问题。2017年6月27日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》已经对有关维持行政行为的裁判方式进行了修正，一审判决作出的“维持有偿收地行为合法性”的判决，不符合法律规定，本院予以纠正，对该部分内容依法改正为判决驳回天庄公司其他诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，但部分内容适用法律错误、判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
1变更海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第一项为：撤销海口市人民政府于2018年1月24日作出的海府罚字〔2018〕42号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容；
2责令海口市人民政府就有偿收回海南天庄旅业有限公司海口市国用(2004)第000349号土地证项下土地使用权对海南天庄旅业有限公司依法重新作出补偿；
3维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初293号行政判决第二项，即：驳回海南天庄旅业有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由海口市人民政府负担；二审案件受理费各50元，由上诉人海口市人民政府和上诉人海南天庄旅业有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
