投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
投资项目协议纠纷的处理思路，行政诉讼律师帮您搞清楚！路永强律师根据近期多位企业主的问题进行答疑，对此也总结了一些办理这类行政协议纠纷案件的经验，在这里跟大家分析和探讨一下。
1、投资项目协议发生纠纷的原因是什么？
以BOOT项目协议为例，发生纠纷如何正确维护企业合法权益？首先要了解什么是BOOT项目，它是BOT项目的一个变形，先建设、拥有、运营、再移交。BOOT在自己手里待的时间可能稍微长一点，作为BOT项目的一个补充，有的企业主说和相关部门签订了BOOT项目协议但是发生了纠纷，为什么发生了纠纷？
因为人事的调整、规划的调整、政策的调整等各种原因导致行政机关的相关部门不再履约了，相关的承诺也不再兑现了，这些企业主说也依法依约履行了协议，对方为什么不履约？发生这样的纠纷之后，有的企业主找到了一些专业的律师团队，纠纷得以解决。
有的企业主直接就提起了民事诉讼，其实提起民事诉讼是不对的，这类协议属于行政协议，应当按行政诉讼来解决。下面一起共同学习探讨一下，BOOT项目属于BOT的变形，属于PPP项目一种资本合作项目当中的一种，那么什么是PPP项目呢？
各位企业主可以看下自己企业与相关部门签订的协议，看项目属不属于PPP项目。和私人联合合作的一类项目也就是融资，这些和社会资本合作的一些项目，简称为PPP项目。公共部门通过与私人建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务的一种方式。
广义上的PPP项目一般包括BOT项目，这是常见的一类，另外还有BOT衍生出来的BT和TOT等等，这些都是PPP项目比较常见的一些类型。还有ABS，在国内比较少，在理论界是这么划分的，还有其他的一些这都是主管部门融资的模式。
国内的PPP项目市场很繁荣，截止到2021年4月22日，全国PPP项目综合信息平台项目管理库载明的项目有10020个，涉及的金额高达15万亿。这类项目显然是在国内是很重要的一类，市政工程项目有4000多个，交通运输相关的项目1300多个，涉及到环保领域的项目900多个，综合开发相关的PPP项目多达600多个。这些数据都表明了PPP项目在国内的公共服务和公共项目当中占有举足轻重的地位。
PPP项目所依据的法律法规都有哪些？咱们可以看一下有《预算法》、《预算法实施条例》、《采购法》、《采购法实施条例》等，后两部法律是2019年刚作出的规定。还有2020年1月1日开始实施的《优化营商环境条例》，另外还包括关于地方债务限额分配管理办法的通知等等。政策方面的文件那就太多了。
各位企业主但凡参与到PPP项目里，大家都应该知道各个部委这样的政策性的规定那就太多了。从2013年开始，PPP项目相关政策密集发布。2015年作出的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，关于推进开发社会资本合作工作的通知，2014年12月有关部门发布的指导意见等等，总之，政策性的保障一直在密集的发布。
2、特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？
特许经营协议或PPP项目协议，哪些才是行政协议？在相关的项目进行的过程当中，也发生了一些纠纷，路永强律师从事办理政商纠纷案件多年，从实践中总结了一些经验，跟大家做一下分享。从司法的实践来看这类协议纠纷可以分为以下几种：
其一、行政主体在特许经营协议或者PPP项目协议履行、解除、回购等引发的一系列的纠纷。这是很重要的一类，履行是很常见的纠纷情况。在履行过程当中往往会因为领导的换届、规划的调整以及政策的调整等等这些原因导致相关部门不再履行协议，不再兑现当初的承诺，这是很常见的一种类型。
解除协议的情况也很常见，有很多企业主向我们咨询说相关部门能不能自行解除已签订的协议，能不能？但是有所限制，这类的协议和民事协议是完全不一样的。
民事协议当中需要双方协商一致，在行政协议当中，相关部门可以行使行政优益权，有优先和获益的权利。也就是说相关部门可以直接撕毁合同，是有这个权利的，但是行政优益权必须是因为公共利益的需要或者国家利益需要，这是前提要素，另外，还要经过法定的权限和程序才能解除，这是程序要素。
要对企业因此造成的损失予以全面的补偿，这是责任分担要素，所以这三个要素缺一不可，否则解除就是不对的。终止，违法的终止和解除，类似回购当中也有很多很多纠纷，比如承诺的一些事项没有兑现，以及因为人事调整等各方面引起的一些附加的条件，这些都是很常见的，这类的纠纷也是比较多的。
其二、当时引进PPP项目要求按照招商引资的优惠和政策，给予奖励和优惠，后来不再给了。这种情况也是比较常见的。比如说给予企业的土地使用税，采用税收优惠的政策，给企业土地价格优惠，但是后来因为某些原因就不给了，这种也是比较常见的一种情况。
第三类、比较常见的就是缺乏各种许可手续而导致的，比如在当初招商引资或者PPP项目协议签订过程当中，相关部门承诺会及时给办理工程规划许可证以及其他的立项批准文件等等，承诺都会及时给予办理。但是在履行一段时间后发现相关部门不再积极地给办理，有的不再进行办理，产生的这类的纠纷也比较常见。
第四类、纠纷招标保证金。招标保证金返还过程当中引起的一系列的纠纷，这个也是比较常见的。
第五类、土地使用税引起的一系列的纠纷，比如说相关部门没有履行先前的一些承诺，导致土地被闲置或者说没有产生价值，很长一段时间，这段时间不能进行投产。比如有的土地闲置达多年，这期间土地税应该是企业承担吗？等等这一系列的纠纷也是值得重视的。
第六类纠纷，承包人对外买卖材料的买卖合同纠纷，以及项目转让过程中的一些纠纷，以及股权转让的协议纠纷，贷款应收账款的协议纠纷等等。
大家可以看一下，后面的这些就属于民事纠纷，上面的一些属于行政纠纷，他们的差别还是很明显的。咱们企业面对的对象是相关部门还是企业一般法人，以此来区分是行政诉讼还是民事诉讼。
3、PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？
PPP项目协议纠纷按民事诉讼处理会存在哪些问题？这类项目协议纠纷在不到十年的过程中，PPP项目发展出来的时候也还不到十年，在这些年过程当中，这些纠纷解决过程当中发生了很多问题，有的问题还比较严重，导致企业受到了很大的损失。路永强律师针对这个问题跟大家探讨下相关的法律法规。
我们总结一下发生的问题主要集中在以下几个方面：
一、在2015年5月1日之前，新的《行政诉讼法》实施之前，PPP项目以及特许经营协议这类的纠纷都是按照民事程序来起诉的。民事程序来起诉，民事程序强调的是合同各方平等的地位、平等的权利主体，合同方均是平等的主体。这往往会忽视掉行政部门的特殊地位，对于权利义务的争议，难以公平解决。
二、PPP项目协议中核心是实现公共利益，行政主体承担了监督和履行的项目的职责，将PPP项目协议归入民事协议，不利于公共利益的维护和实现。
三、不利于企业权益的维护。很多企业在这个过程当中，投入资金、投入人力、物力、时间和精力，但是遇到了一些问题，比如相关的手续因为各种原因未能办理，土地因为地上物拆迁未完成无法开工建设，导致土地闲置等问题。如果不解决的，可能导致企业的建设无法正常开展。
那么解决这个问题，咱们首先要看PPP项目协议到底属于民事协议还是行政协议？民事协议和行政协议本质的区别是行政部门能不能行使行政优益权？当然是可以的，可以按照以下四大要素进行区分：
一是行政机关不同，项目协议的一方是行政部门，一方是行政相对人。二是为了实现行政管理和行政服务的目的。三是有行政法权利、行政法意义上的权利，四是双方协商一致，真实表达各自的合作意愿。这四大要素是确定民事合同、民事协议还是行政协议的重要性要素。所有的PPP项目，凡是符合这四大要素的都属于行政协议。另外，PPP项目首先一方是行政部门，一方是私营企业，需要综合分析是否完全符合上面的四大要素。
刚才是从法理上分析了PPP项目项目属于行政协议不是民事协议，不要搞错了。2020年1月1日实施的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确了PPP项目协议属于行政协议。
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
行政部门与社会资本合作的协议属于行政协议，在规定中第 二条第五款已经规定的非常明确了。其实从2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第十二条当中第十一项就明确规定了行政主体特许经营协议等协议属于行政协议，应当按照行政诉讼来解决。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4、为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
BOOT项目协议纠纷：为什么非要强调行政诉讼还是民事诉讼？
一是诉讼费用方面。咱们可以看一下比较大的项目，比如有的项目涉及到标的是二百多个亿，那如果按照民事起诉的话，诉讼费也是很高的。行政诉讼和民事诉讼的区别，其中一个是诉讼成本低，诉讼费用不一样。
二是能不能适用行政法和行政法规则？为什么要适用行政法、行政法规则？行政法的基本原则是行政部门约束行政部门，保护行政相对人。这是行政法和行政法基本原则的一个普遍的一个内容，要求相关部门依法行政，要求相关部门合理行政，比如信赖保护原则等等都是在约束行政部门的行政行为。
那么民事诉讼是吗？显然不是。如果按民事诉讼，这些原则都不能得到参考。对于企业来说，适用行政诉讼显然是公平的。立法部门也早就注意到了这一点，所以说已经明确把PPP项目协议纳入到行政诉讼中来。咱们企业主也可以扪心自问一下和相关部门的地位平等吗？不平等，那为什么要按照民事诉讼来平等对待，得出的结果公平吗？显然是不公平。因为民事诉讼时双方的权利义务地位不是在一个平等的原则下进行的，而行政诉讼相对更公平一些。
第三个不同的地方，PPP项目纳入行政诉讼可以更好的保护公共利益，进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，更有利于当事人权利和公共利益。各位企业主一定要注意，民事诉讼法院仅围绕着诉讼请求展开审理审查，所诉的诉讼请求就显得尤为重要。如果说诉讼请求不对，其他的比如会议纪要、达成的文件、相关部门的通知都不考虑，只看诉讼请求。就因为这个原因导致失败的案例有很多，很多是企业主走错了法律程序，应该通过行政诉讼的方式解决这类纠纷。
行政诉讼需要进行全面审查，不受当事人诉讼请求的限制，要对行政部门的合法性进行一个全面的审查。这样一来更有利于保护当事人合法权益，保护公共利益。
第四个不同的地方，PPP项目协议纠纷纳入到行政诉讼中来，能够防止相关部门行政机关权利的滥用，而民事诉讼不考虑这些方面。
以上这些就是为什么非要把行政协议纠纷放到行政诉讼中来的原因，目的还是保护企业主的合法权益。
5、重点条文
最高院也作出过相关的司法解释，法院审理行政协议案件时，行政部门能不能告行政相对人能不能告企业？不能。在行政诉讼当中，行政部门能不能提起反诉？不能。所以在行政诉讼中，被告只能是行政部门，原告只能是企业、组织或法人或者一个自然人。这也是行政诉讼对咱们企业主很重要的一个好处。
法院在审理行政协议案的过程当中，对被告也就是行政机关订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职责，争议有没有权利订立、履行、变更、解除合同，是否滥用职权，是不是滥用职权订立、履行、变更、解除法定职责等等都会进行全面审查。
如果行政协议随便就给解除了，那么会不会存在滥用职权的行为，是否适用法律法规正确，是否程序正确，在订立、履行、变更、解除的时候，适用的法律正确吗，程序正确吗，是否明显不当，是否合理履行相应的法定职责进行合法性审查，进行全面的合法性审查。
这就是为什么行政诉讼能更有效的保护行政相对人合法权益的一个重要因素，所以为什么很多案件提起了民事诉讼就不太好处理，但是提起了行政诉讼，法律程序就会很轻松。这就是为什么很多企业主说明明很占理，却在诉讼的时候遇到了一些问题。主要是法律程序做错了，这类的行政协议纠纷应该按照行政诉讼的法律程序解决。
所以，各位企业主如果遇到了PPP项目、BOT项目、BT项目等等类似的这种纠纷的，建议大家还是找专业的团队进行沟通。在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。
本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。
