再审申请人海南省海口市人民政府（以下简称海口市政府）因被申请人海南灿兴实业开发有限公司（以下简称灿兴公司）诉其与一审被告、二审被上诉人海南省人民政府（以下简称海南省政府）土地行政处罚及行政复议一案，不服海南省高级人民法院于2018年12月21日作出的（2018）琼行终1127号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年7月1日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2010年1月18日，灿兴公司与梁海二等人分别签订《土地使用权转让合同》，获得位于海口市府城镇玉××村××（××大道北侧）十个地块土地使用权。灿兴公司对受让的十个地块，向国土部门申请办证。2010年2月10日，海口市政府给灿兴公司核发三份国有土地使用证，分别为：海口市国用（2010）第00××28号国有土地使用证（以下简称00××28号土地证），面积3408.68平方米；海口市国用（2010）第00××33号国有土地使用证（以下简称00××33号土地证），面积486平方米；海口市国用（2010）第00××34号国有土地使用证（以下简称00××34号土地证），面积486平方米。三宗土地总面积4380.68平方米，用途均为城镇住宅用地，土地使用权类型均为出让。2012年8月2日和2012年8月6日，海口市规划勘察测绘服务中心根据灿兴公司的委托，分别出具《规划建设用地定线作业表》《规划设计专用地形图》，图表中显示规划道路占用灿兴公司土地面积约458.88平方米，剩余建设用地面积由4380.68平方米减为3921.80平方米，扣除建设用地中沿路边30米宽规划为绿化带，灿兴公司能够实际进行开发建设的用地面积为1857.79平方米。
2013年7月18日，海口市国土资源局作出海土资处字（2013）78号《征缴土地闲置费决定书》（以下简称78号决定），认为灿兴公司取得4380.68平方米三宗土地后，《海口滨江新城控制性详细规划》将三宗地规划为规划道路用地面积458.84平方米，市政绿化带用地面积2064.01平方米，可建设用地红线面积1857.83平方米。灿兴公司自取得上述土地使用权后，未动工开发已满一年，造成土地闲置，责令灿兴公司自收到决定书之日起一年内对1857.83平方米土地动工开发，否则将无偿收回土地使用权，同时向灿兴公司征缴土地闲置费29.0245万元，限收到决定后30日内缴纳。
2014年11月11日，灿兴公司首次向海口市规划局申请灿兴大厦项目规划报建。2014年11月25日，海口市规划局向灿兴公司作出海规函（2014）2153号退档函，以灿兴公司土地使用证核发时间已超2年，土地证上未载明约定容积率指标，根据片区控规，项目容积率为2.0，待海口市规划局按有关规定，就该土地开发有关问题，征求海口市国土资源局意见后再申报，暂作退档处理。2015年6月29日，海口市规划局作出海规函（2015）1178号《关于城市规划占用补偿问题的复函》（以下简称1178号复函），对灿兴公司申请容积率补偿及调整用地规划条件进行答复：自2009年海口市政府批准该片区控规，新大洲大道绿化带宽度一直按30米控制，灿兴公司申请将自身地块内的绿化带宽度调整按20米控制，影响到绿化带规划的整体性，难予支持；项目用地因城市规划调整被占用的，对被占用部分按等值原则给予补偿，补偿数额由国土局评估确定，但因道路和绿化带占用面积较大，如全部采取容积率补偿方式，补偿建筑面积后的设计方案将无法满足建筑退线等技术规定要求；建议灿兴公司提交符合规划技术规定的设计方案，预审通过后再由市国土局进行评估完善相关手续，对不能采用容积率补偿的部分以其他方式给予补偿。
2015年11月11日，因灿兴公司未及时缴纳土地闲置费，海口市国土资源局作出海土资处字（2015）93号《关于催缴土地闲置费的通知》。2016年1月13日，灿兴公司缴纳上述土地闲置费。2017年1月3日，海口市国土资源局向灿兴公司作出海土资琼山字（2017）18号《闲置土地调查通知书》，要求灿兴公司接受土地闲置调查，并提供相关材料。2017年3月15日，灿兴公司向海口市国土资源局提交《关于国有土地未动工开发建设情况的报告》及相关材料。2017年4月11日，海口市国土资源局作出海土资存处字（2017）120号《关于核查海南灿兴实业开发有限公司用地规划报建情况的函》，向海口市规划局核查涉案宗地的用地规划报建情况，征询灿兴公司三宗土地所在地块规划编制、调整情况及完成时间，并要求提供三宗土地的规划报建申请、批准情况，以及土地城规图件。2017年5月2日，海口市规划局向海口市国土资源局作出海规函（2017）1009号《关于海南灿兴实业开发有限公司规划报建情况的复函》，主要内容：一、涉案三宗土地位于新大洲大道北侧，属市政府2009年12月批准的《海口滨江新城控制性详细规划》控制范围，该三宗地未进行过控规动态维护。二、用地规划报建情况。1.2014年11月，灿兴公司首次向海口市规划局申报灿兴大厦项目规划报建，因存在土地使用证核发时间已超过2年，土地证未载明约定容积率指标等问题，海口市规划局对项目暂作退档处理。2.2015年5月，灿兴公司向海口市规划局申请容积率补偿及调整用地规划条件，海口市规划局于2015年6月以1178号复函进行回复。3.2016年8月，灿兴公司再次向海口市规划局申请项目方案预审，因方案不符合规划要求，予以退档。4.2016年12月，灿兴公司向海口市规划局提出《关于国有土地开发规划容积率补偿和调整的报告》，海口市规划局于2017年1月就相关问题征询海口市国土资源局意见。5.海口市规划局规划综合管理平台中未查询到涉案宗地“一书两证”办理记录。
2017年7月24日，海口市国土资源局作出海土资存处字（2017）365号《关于海南灿兴实业开发有限公司3宗土地闲置认定意见的请示》（以下简称365号请示）。海口市政府经审核，同意海口市国土资源局就涉案宗地构成闲置土地的认定意见。其中第三条第一项内容为：经查，上述3宗地落入市政府2009年12月批准的《海口滨江新城控制性详细规划》1206-1和1206-2地块范围。2017年7月26日，海口市国土资源局向灿兴公司作出海土资存处字（2017）384、386、387号《闲置土地认定书》、海土资存处字（2017）379号《听证权利告知书》，告知闲置土地的认定情况和有关申请听证的权利。2017年8月17日，海口市国土资源局举行听证，灿兴公司派员参加。
2017年8月25日，海口市国土资源局向海口市政府报送海土资存处字（2017）538号《关于海南灿兴实业开发有限公司用地闲置处置意见的请示》。2017年9月6日，海口市政府作出海府罚字（2017）9号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称9号收地决定），以灿兴公司因自身原因超过动工开发日期满2年未动工开发建设为由，根据《闲置土地处置办法》第十四条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条规定，决定无偿收回其00××28号土地证项下的1857.79平方米国有土地使用权。灿兴公司不服，申请行政复议。2018年1月11日，海南省政府作出琼府复决（2017）第163号《行政复议决定书》（以下简称163号复议决定），维持9号收地决定。2018年2月1日，灿兴公司提起本案行政诉讼，请求撤销9号收地决定和163号复议决定。
海口市中级人民法院（2018）琼01行初60号行政判决认为，海口市政府于2010年2月10日为灿兴公司颁发三宗土地的土地证，三宗土地属政府2009年12月批准的《海口滨江新城控制性详细规划》1206-1和1206-2地块范围，此规划中已确定道路和绿化用地面积、可开发建设用地面积、用地性质等。造成土地闲置原因是灿兴公司在土地交易过程中未对土地状况详尽了解，与政
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